关于制定路桥收费权准则的初步思考

关于制定路桥收费权准则的初步思考

一、 问题的引出

　　1989年，广东佛开高速公路有限责任公司成立 ，拉开了我国通过特许经营方式筹集公路建设资金的序幕。到2005年底 ，我国已有数百家公路经营企业(包括20多家公路上市公司)利用证券市场筹集资金，管理着总量超过3万公里、总值超过1万亿元人民币的经营l生收费公路 ，为我国公路建设事业、特别是高速公路建设事业的快速发展发挥着积极的作用。

　　经营I生收费公路的快速发展 ，对公路经营企业的会计核算提出了新的问题和要求 ：一是应 当如何科学界定公路经营企业拥有路桥基础设施的资产属性?二是有人主张公路经营企业拥有的路桥收费权属于无形资产 ，那么应当如何核算路桥收费权?三是如果现行制度规范适应不了路桥收费权核算的需要 ，解决问题的基本思路是什么?

　　二 、有关路桥基础设施资产属性的探讨

　　应当在现行法律 、法规的大环境下探讨这一问题。《中华人民共和国公路法》(以下简称《公路法 》)第65条规定 ：“由国内外经济组织依照本法规定投资建成并经营的收费公路，约定的经营期限届满，该公路由国家无偿收回，由有关交通主管部门管理。”《收费公路管理条例》第20条也规定：“收费公路的权益，包括收费权 、广告经营权 、服务设施经营权。”这意味着公路的所有权属于国家；公路经营企业只拥有依托路桥基础设施有期限的路桥收费权，而没有其所有权或 “法人财产权”。在规定的经营期限届满，公路经营企业需要注销收费权，并将路桥基础设施无偿移交政府部门。所以，需要讨论的主要问题，不是路桥基础设施的资产属性 ，而是依托路桥基础设施的路桥收费权的资产属性。调查结果表明，公路经营企业所拥有的路桥收费权 ，一般是通过3种方式取得的 ：公路经营企业通过 自行投资建造路桥基础设施来取得其有期限的收费经营权 ；交通主管部门将已建成政府还贷公路收费权作价入股投入公路经营企业，或公路经营企业将所拥有的公路收费权作价入股投入新组建的公路经营企业；公路经营企业有偿收购取得已建成政府还贷公路收费权。

　　进一步分析，路桥收费权应当属于固定资产，还是无形资产? 1996年交通部 《公路经营权有偿转让管理办法》第5条规定：“公路经营权是依托在公路实物资产上的无形资产，是指经省级 以上人民政府批准，对已建成通车公路设施允许收取车辆通行费的收费权和由交通部门投资建成的公路沿线规定区域内服务设施的经营权。”

　　对此 ，受让政府还贷公路收费权的公路经营企业 ，应当将其取得的收费权作为无形资产管理与核算 。但是在实务中宁沪高速、山东基建、中原高速等公路上市公司，仍然将有偿收购的路桥收费权作为固定资产核算。

　　刘文成在2003年《交通财会》第5期发表题 目为《论公路收费权是公路经营企业的无形资产》的论文 ，也提出公路收费权是无形资产的论断。其理由为：‘骼地相依，不可剥离是公路资产最终形成的基本特征”；公路经营企业经营公路收费是属于特许经营，公路的终极所有权是国家而不是企业”。

　　笔者认为 ，在公路特许经营的大框架下 ，由于公路经营企业经政府特别行政许可所取得的也只是有期限的收费权，所以无论是通过 自行投资建造路桥基础设施取得的收费经营权 ，还是交通主管部门将作价入股投入公路经营企业已建成政府还贷公路收费权 ，以及公路经营企业将所拥有的、作价入股投入新组建的公路经营企业的路桥收费权，都应当作为公路经营企业的无形 资产 。

上述认识所存在的主要问题是 ：公路特许经营只是一种在理论研究基础上形成的概念框架 ，尚缺乏必要的法律和法规的支撑 ；除了上市公司以外 ，投入公路经营企业的收费权， 基本上没有通过价值评估 ，公路经营企业基本上是按照路桥的建造成本 、而不是其收费权价值来作为资产记账的依据 ；公路经营企业能否成为路桥收费权的转让主体，尚缺乏法律和制度依据 。

　　在实务中，无论是公路上市公司还是其他公路经营企业，基本上都是将通过 自行投资建造路桥基础设施取得的收费经营权，或者交通主管部门将作价入股投入公路经营企业已建成政府还贷公路收费权 ，以及公路经营企业将所拥有的 、作价入股投入新组建的公路经营企业的路桥收费权，作为固定资产管理与核算。

　　由于同一性质的资产在入账时存在着不同的选择 ，从而导致了成本项 目可比性不强。而且对于实务工作者而言，本身对公路资产性质的界定也有不同的观点，也必然造成对规定的选择存在一定的偏好。

　　三、路桥收费权作为无形资产核算所遇到的障碍

　　如果将企业取得的路桥收费权界定为无形资产，依据《企业会计准则第6号——无形资产)x以下简称《新准则》)的相关规定，路桥收费权的核算将面临以下障碍。

　　1．初始计量

　　就购买而言，路桥收费权的初始计量不存在什么问题。对于投资者投入的公路收费权的初始计量，《高速公路公司财务管理办法)x以下简称《财务办法 》)第8条规定 ：“以公路经营权进行投资的，首先应向国有资产管理部门申请评估立项 ，经合格的国有资产评估机构评估 ，报国有资产管理机关确认后投入。”但据了解 ，在实际工作中，大部分投资者投入所形成的公路经营企业的公路收费权并没有通过国有资产评估机构进行评估。通常直接以公路的建造成本作为资产的入账价值，且作为固定资产进行管理。

　　对于投资建造取得的公路收费权 ，《公路法》和《财务办法并没有明确规定如何进行初始成本计量。若根据 《企业会计准则——无形资产)×以下简称《旧准则》)的有关规定，自行开发并依法申请取得的无形资产，其入账价值应按依法取得时 发生的注册费、律师费等费用确定；依法 申请取得前发生的研究与开发费用，应于发生时确认为当期费用。那么公路的建 造成本并不能得到反映，而且如果作为当期费用处理，也会使会计信息出现失真的现象。

　　即使根据《新准则》第8条 、第9条有关企业内部研究开发项 目开发阶段支出的界定 ：企业 内部研究开发项 目研究阶段的支出，应当于发生时记人当期损益；企业内部研究开发项目开发阶段的支出，在满足相关的5个条件后方可确认为无形资产。从这两条规定来看 ，似乎也很难适应公路经营企业核算投资建设公路所发生支出的要求。而且 ，投资建造取得的公路收费权是否属于内部研究开发项 目所形成的无形资产还有待探讨 。

　　现实的做法是，投资建造取得的公路收费权 ，是以实际建造成本作为固定资产 (公路构筑物 )的人账价值，这样使得从建造到资产价值人账的会计核算得到了延续和统一。应该看到，投资建造取得的公路收费权的价值与建造成本并无直接联系，建造成本只是反映了公路建造的历史耗费，而公路收费权的价值应当反映的是这条公路未来取得的现金流量的现值。

　　2．折旧与摊销

　　《旧准则》第15条规定：“无形资产的成本 ，应自取得当月起在预计使用年限内分期平均摊销”。这意味着，如果将路桥收费权作为无形资产，则只能采用平均年限法摊销。如果对路桥基础设施硬性规定采用平均年限法 ，可能会由于忽视路桥类资产使用强度的变化以及通行费收入与养护支出的对应关系而使得对当期养护支出的确认无法与当期的收入匹配。

　　这是因为高速公路的通行能力一般是按照满足未来20年的需求进行设计的，这就意味着，在特许经营前期，投资收益并不明显，而到了经营中后期，由于车流量的增加，车辆通行费收入也在增加 ，直至达到饱和状态。如果公路收费权的摊销按照直线法进行，这意味着在前期收入低 、公路磨损少的情况下摊人价值大，而到了后期 ，摊人价值又偏小，这有可能在一定程度上影响股东或潜在的投资者对企业业绩的正确判断。这是路桥收费权作为无形资产核算的第二大障碍。

《新准则 》第l7条规定 ：“企业选择的无形资产摊销方法应当反映与该项无形资产有关的经济利益的预期实现方式”这就为公路经营企业采用车流量法摊销路桥收费权开了绿灯在实务中，2003年底我国l9家公路上市公司中选择采用车流量法(或偿债基金法 )摊销路桥投资成本的有l4家 。

　　《新准则》规定无形资产摊销一般计人当期损益。《企业会计制度》和《财务办法 ))贝0规定无形资产摊销计人管理费用对路桥收费权而言 ，这样处理的结果将导致公路经营企业出现管理费用高于主营业务成本的奇怪现象。例如，现代投资股份有限公司的经营性资产主要表现为路桥收费权 ，由于将路桥收费权摊销计人管理费用，2005年该公司的主营业务成本为218 340 953．82元；由于将234 032 253．08元路桥收费权摊销额计人管理费用，导致管理费用超过主营业务成本，达到262 883 652．04元。这样的会计信息披露难免会导致企业外部投资者、债权人以及其他关系人对企业的经营状况和结果做出错误判断 。

　　3．后续支出

　　《旧准则》第14条规定：“无形资产在确认后发生的支出应在发生时确认为当期费用”。 对于路桥收费业务，其后续支出包括了对公路的 日常保养、大中修支出等各类维护费用，以及以后所发生的扩建和技术改造等支出，如果说这些费用按照《旧准则》的规定全部记人当期损益，显然是不合理的。一般来说，平原地区一条四车道高速公路的大修费用，每公里在500万元左右，而扩建与技术改造费用更高。由于路桥基础设施的大修理在性质上属于局部更新 ，而且通常与技术改造相结合 ，其支出效益会在今后若干年内发挥作用，也就是说路桥收费项 目的这些后续支出主要为资本性支出，因此，这些后续支出应该在受益期内进行摊销。以沪杭甬高速公路股份有限公 司为例，根据该公司在2004年年报中披露 ，该公司2004年完工的沪杭甬高速公路中修罩面工程，从2002年开始施工，在3年的时间里共用了4l110万元，其 中2004年发生的费用为9 540万元。我们可以假设 ，除去2004年发生的费用，余下的中修费用在2002年与2003年均 摊，则每年的中修费用达到了15 785万元，这是一般的资产进行大中修都无法达到的费用开支，如果按照无形资产准则的要求，这项工程的支出全部记人当年的损益中，将极大地影响 沪杭甬高速公路股份有限公司的业绩和形象 ，也容易让投资者或者潜在的投资者产生错误的判断。由于《新准则》没有对无形资产后续支出做出专门规范 ， 所以我们无法依据《新准则》来规范路桥收费权的后续支出。

　　四、解决问题的思路

　　1．修改《新准则》

　　如果说把路桥收费权作为无形资产已经达成共识并不再存在异议 ，那么修改《新准则》势在必行，但《新准则》今年2月 15日刚刚发布，且主要规范的是企业无形资产核算与管理中 的共性问题。要求一个准则包罗万象，不仅解决共性问题 ，也要解决特许行业和特殊业务的特定问题 ，并不现实。

　　2．制定新的会计准则：《企业会计准则——路桥收费权》

　　解决问题的最好办法就是制定一个专门针对路桥收费权核算的准则。具体理由有3方面。

　　首先，实行特许经营制度是我国深化投融资体制改革的产物 ，在极大地推动我国高速公路路网发展的同时 ，也给我国的会计核算提出新的要求。应该看到的是 ，路桥收费业务是一种特殊的经营业务，所经营的资产与一般工商行业经营的资产完全不同，也不属于一般的无形资产，必须对这种特殊的资产进行专门的核算。

　　其次，《国际会计准则第38号——无形资产》中对无形资产的使用范围是这样界定的：“1．本准则应适用于所有企业除以下各项之外的无形资产的会计核算：(1)由其他国际会计准则规范的无形资产；(2  国际会计准则第32号金融工具 ：披露和列报》中定义的金融资产；(3)矿产权，以及矿产 、石油 、天然气和类似非再生性资源的勘探支出或开发和采掘支出；(4)保险公司与保单持有人之间签订的合同所产生的无形资产。2．如果其他国际会计准则涉及了特定类型的无形资产，那么企业应运用该项准则而不是本准则。”从这些规定可以确定，即使是国际会计准则的无形资产准则，也并非包罗万象 ，依然有许多特殊的无形资产需要通过制定专门的会计准则进行规范。

　　第三，我国新出台的《无形资产》第2条规定：“下列各项适用其他相关会计准则：(一 )作为投资性房地产的土地使用权 ，适用《企业会计准则第3号——投资性房地产》。(二 )企业合并中形成的商誉 ，适用《企业会计准则第8号——资产减值》和《企业会计准则第20号——企业合并》。(三)石油天然气矿区权益，适用《企业会计准则第27号——石油天然气开采》。”这一条规定说明了我国的《无形资产》准则规范的只是一般性的无形资产，对于特殊的无形资产，则通过出台单独的会计准则进行规范。如果说路桥收费权是用益物权中的一种，既然可以出台石油天然气开采会计准则 ，那么，出台《企业会计准则——路桥 收费权》准则是一个比较好的解决上述问题的思路。虽然对路 桥类基础设施实行特许经营制度并不是我国的首创，但在我国 的发展势头却十分迅猛 ，也为我国的路网建设提供了有力的资 金保证 ，随之而来的会汁核算成为了制约公路经营企业如实反映财务状况的新问题，因此我国应该尽早对该准则进行研究并 争取早 日出台，以保证路桥收费权的会计核算更加符合会计核 算的基本原则 ，确保公路经营企业的会计信息更加真实可比。