卫星频率和轨道资源的国际争夺

联合国《外层空间条约》规定：卫星频率和轨道资源是全人类共有的国际资源。国际资源既需要有国际机构来管理，也需要有国际公认的规则、工作程序和技术标准为依据。

作为联合国的专门机构，国际电信联盟（简称ITU）是管理卫星频率和轨道这一国际资源的国际机构。ITU《组织法》第196款规定：在为无线电业务分配频率时，各国主管部门应该牢记，无线电频率和对地球静止卫星轨道是有限的自然资源，必须按照《无线电规则》的规定合理、经济、有效地使用，在考虑发展中国家和具有特定地理位置国家的特殊需要的同时，使各国或各国家集团可以公平地使用无线电频率和地球静止卫星轨道。

为了落实《组织法》的上述原则精神，ITU自1963年召开首次空间通信特别无线行政大会为多种空间无线电业务划分频段以来，各国无线电管理政府主管部门在ITU框架下，通过多次世界无线电大会，制定了一系列的国际规则，包括《组织法》、《公约》、《无线电规则》、《程序规则》及《建议书》。根据这些国际规则，卫星频率和轨道资源在ITU各成员国之间的分配，主要通过“先登记可优先使用”的抢占和“公平”规划两种方式进行。

1 卫星频率和轨道资源的抢占

为了落实ITU《组织法》第196款中“经济、有效地使用无线电和卫星轨道资源”的要求，在西方主要发达国家，特别是美、俄等航天强国的推动下，国际规则中卫星频率和轨道资源的主要分配形式为“先申报就可优先使用”的抢占方式。在这种方式下，各国首先根据自身需要，依据国际规则向ITU申报所需要的卫星频率和轨道资源，先向ITU申报的国家具有优先使用权；然后，按照申报顺序确立的优先地位次序，相关国家之间要遵照国际规则开展国际频率干扰谈判，后申报国家应采取措施，保障不对先申报国家的卫星产生有害干扰；国际规则还规定，卫星频率和轨道资源在登记后的7年内，必须发射卫星启用所申报的资源，否则所申报的资源自动失效。也就是说，通过这种方式抢占卫星频率和轨道资源，需要经过国际申报—国际协调—国际登记的过程。

1.1 卫星频率和轨道资源的国际申报

1.1.1 为什么要进行卫星频率和轨道资源的国际申报

由于卫星频率和轨道资源是国际资源，各国都可以依据国际规则开发利用，实施自己的卫星系统。为尽量避免各国拟实施的卫星网络产生相互干扰，国际规则要求各国无线电管理政府主管部门，在卫星网络投入使用前不早于5年，但不晚于2年，向ITU申报并公布拟使用的卫星频率和轨道资源。各国根据ITU公布的他国使用计划，分析评估他国申报的卫星网络是否可能对自己申报的卫星网络或地面业务产生不可接受的干扰，并依据国际规则在卫星网络实施前，解决可能存在的干扰问题。

1.1.2 如何进行卫星频率和轨道资源的国际申报

进行卫星频率和轨道资源的国际申报工作，大致需要经过3个阶段。

第1阶段：按照ITU《无线电规则》中要求的参数和格式，用ITU规定的专用软件，向ITU申报电子格式的卫星网络提前公布资料（简称API资料）。国际电联通过国际频率信息通函（简称IFIC），将接收到的合格的API资料向全世界公布。

第2阶段：对于大多数非静止卫星网络和所有静止卫星网络来说，在第1阶段申报API资料后的2年内，还需用ITU规定的软件，依据拟实施卫星网络的参数，向ITU申报电子格式的卫星网络协调资料（简称C资料）。ITU对于不同种类卫星网络的C资料，根据《无线电规则》中不同的规则要求，对C资料进行技术和规则审查。审查合格后，ITU将上述C资料通过IFIC向世界各国公布。各国在规定的时间期限内，正式判断新申报的卫星网络是否可能对自己已经申报了的卫星网络或地面业务产生不可接受的干扰，并在规定的时间期限内将判断的最终结果和技术依据通知ITU和相应的主管部门。由此建立正式协调关系。

第3阶段：经卫星网络国际频率干扰协调，消除卫星网络之间可能存在的潜在干扰后，使用ITU规定的软件，向ITU申报卫星网络简要实际使用的通知登记信息（简称N资料）。

其间，申报卫星网络资料的主管部门，还必须依据ITU理事会决议，按时向ITU缴纳卫星网络资料处理费；依据世界无线电通信大会决议，按期向ITU申报卫星项目实施进程信息。

1.1.3 我国卫星频率和轨道资源的申报情况

经过10多年的努力，遵照国际规则规定的程序和要求，信息产业部无线电管理局（以及原国家无线电管理委员会办公室）代表中国政府无线电管理的主管部门，先后向国际电联申报了各类卫星网络资料数百份，答复各类国际函电数千封。目前，我国在国际电联登记有效的卫星网络资料有212组（注：在同一轨道位置上，以相同名称所申报的所有卫星网络资料统称为一组），涉及62个地球静止轨道位置和多种非静止轨道，涵盖国际电联已划分给各类卫星应用的所有频段（包括UHF、L、S、C、X、Ku、Ka频段）。这些国际申报，是我国军民各类卫星应用得以顺利开展的重要基础。

1.2 卫星频率和轨道资源的国际协调

1.2.1 为什么要进行卫星频率和轨道资源的国际协调

根据国际规则规定，卫星网络中的频率指配，只有完成了所有相关的卫星频率和轨道资源的国际协调后，才能通过国际规则中的通知登记程序，将相应的频率指配记录进国际频率登记总表（简称MIFR），才能享受国际认可与保护。任何频率指配的具体使用条件及其在MIFR中的具体地位，都是从其相应的卫星频率和轨道资源的国际协调中得出的。

衡量一个无线电发射电台是否需要进行国际协调的标准是：该电台的使用有可能对其他主管部门的任何无线电业务产生有害干扰。衡量一个无线电接收电台是否需要进行国际协调的标准是该电台需要得到国际认可，得到国际保护。

1.2.2 怎样进行卫星频率和轨道资源的国际协调

所谓卫星频率和轨道资源的国际协调，就是根据《无线电规则》相关条款的要求，各相应主管部门之间或相关无线电台操作者之间，通过信函、传真或会议等任何方便的形式，为了消除频率指配之间可能存在的有害干扰，而进行的技术干扰谈判。谈判一般基于《无线电规则》规定的通用技术标准进行，也可根据双边认可的其他标准进行。《无线电规则》中国际频率干扰协调主要分成如下15种。

（1）地球静止轨道卫星（简称GSO）网络内的台站，在非规划的频段上使用的任何无线电通信业务，需要与所有其它的GSO网络内的台站在非规划的频段上使用的任何空间无线电通信业务协调，相反方向工作的地球站之间的协调除外；

（2）在某些频段上GSO网络里的卫星固定业务（简称FSS）特定地球站（Specific Earth Station）需要与所有非静止轨道卫星（简称NGSO）网络的FSS协调；

（3）在某些频段上NGSO网络的 FSS需要与所有GSO网络的 FSS特定地球站（Specific Earth Station）协调；

（4）在卫星广播业务（简称BSS）和地面业务都是主要业务的频段上，非规划的BSS需要与地面业务协调；

（5）NGSO网络内的任何电台需要与所有其它NGSO网络内的任何电台协调，相反方向工作的地球站之间的协调除外；

（6）NGSO网络内的任何电台需要与所有其它GSO网络内的任何电台协调，相反方向工作的地球站之间的协调除外；

（7）GSO网络内的任何电台需要与所有其它NGSO网络内的任何电台协调，相反方向工作的地球站之间的协调除外；

（8）任何卫星网络里的空间站需要与地面业务协调；

（9）在空间业务和地面业务具有同等频率划分地位的频段上，NGSO网络里的特定地球站或典型地球站（Typical Earth Station）需要与地面业务电台协调；

（10）地面业务发射电台需要与NGSO网络里的地球站协调；

（11）在100MHz以上，空间业务和地面业务具有同等划分地位的频段上，特定地球站和典型地球站需要与地面业务电台协调，上述（9）中的协调除外；

（12）在空间业务两个工作方向具有同等划分地位的频段上，特定地球站需要与反方向上工作的其它地球站协调，下述（14）中的协调除外；

（13）在100MHz以上，空间业务和地面业务具有同等划分地位的频段上，地面业务发射电台需要与地球站协调，上述（10）和下述（14）中的协调除外；

（14）在地面业务、FSS业务（地对空方向）、以及BSS业务具有同等主要业务划分地位的频段上，地面发射电台或发射地球站需要与BSS业务空间站服务区内的典型地球站协调；

（15）某些业务的使用需要寻求其他相关主管部门的允许。

对于上述每一种协调，就如何判定两个频率指配之间是否会出现有害干扰，《无线电规则》中都制定了相应的判定标准和计算方法。

1.2.3 我国开展卫星频率和轨道资源国际协调的情况

为解决中国卫星与其他相关国家卫星之间可能存在的相互干扰，维护我国申报的卫星频率和轨道资源，信息产业部无线电管理局（以及原国家无线电管理委员会办公室）组织国内相关单位，迄今已与14个国家进行了82次政府主管部门级会谈。

自上世纪90年代初以来，许多国家越来越认识到卫星频率和轨道资源的重要性，卫星频率和轨道资源的国际争夺也越来越激烈，国际协调工作也变得越来越困难，甚至可能上升到了政治和外交层面。

1.3 卫星频率和轨道资源的国际登记

1.3.1 为何要将频率指配记录进国际频率登记总表

ITU《无线电规则》规定：记录在国际频率登记总表（MIFR）里的合格的频率指配，享有国际承认与保护；其他主管部门在安排和使用其自己的频率指配时，应避免对此频率指配产生有害干扰；各主管部门应从MIFR记录中的状态，得出其频率指配的国际权利和义务。

一旦使用不符合《无线电规则》有关条款的频率指配对任何MIFR里合格的频率指配产生有害干扰，不符合规则的频率指配应在收到通知后立即消除有害干扰。

1.3.2 哪些频率指配需要向ITU进行国际登记

凡是符合下列情况下之一者，其所有发射电台（以及相关的接收电台）的频率指配，都应根据规则中相应条款，向ITU进行国际登记：（1）如果该频率指配的使用可能对其他主管部门的任何无线电业务产生有害干扰；（2）如果该频率指配是用于国际无线电通信；（3）如果该频率指配希望获得国际认可；（4）如果该频率指配需要履行上述1.3中的任何一款协调程序；（5）特定的射电天文台，希望得到国际保护。

1.3.3 国际登记的一般程序

在成功地履行完1.2中协调的各相应程序后，相关国家主管部门应用国际电联规定的软件，按照在协调过程中最终达成一致意见的技术参数、《无线电规则》要求的参数项和格式，并在自申报API资料起规定的卫星网络生命期内，向ITU申报电子格式的通知登记资料。ITU根据《无线电规则》中相应的技术和规则条款进行审查。如果审查合格，则相应的频率指配就成功地记录进国际频率登记总表（MIFR）；反之，则将N资料退回相应的主管部门。

对于一些不能在规定的卫星网络有效期内成功地履行完上述协调程序的卫星网络资料，可通过《无线电规则》中的一些特别条款，要求ITU将频率指配临时性记录进MIFR，以保持卫星网络资料在其有效期限后继续有效。在卫星网络规定的有效期内，未向ITU申报合格N资料的卫星网络，相应的卫星网络资料在卫星网络有效期后不再有效。

1.3.4 卫星频率和轨道资源的国际登记情况

根据国际电信联盟最新公布的资料，在取得国际地位与保护，并记录进国际频率登记总表的静止轨道卫星网络资料中，美国有163个，俄罗斯有135个，法国37个，中国18个，日本16个。

2 卫星频率轨道资源的规划

为落实ITU《组织法》第196款中“在考虑发展中国家和具有特定地理位置国家的特殊需要的同时，使各国或各国家集团可以公平地使用无线电频率和地球静止卫星轨道”的原则精神，防止少数发达国家借助其技术和经济实力，抢占所有的卫星频率和轨道资源。应大多数发展中国家的强烈要求，《无线电规则》通过“公平”规划的手段，在一些频段上，为世界各国相对公平地分配了一定数量的卫星频率和轨道资源。规划的实质，是为发展中国家预留卫星频率和轨道资源，保障发展中国家在将来有能力时，有最低限度的卫星频率和轨道资源可用。

现行的《无线电规则》，分别为卫星广播业务（即广播卫星）和卫星固定业务（即通信卫星）制定了规划。

2.1 卫星广播业务规划

2.1.1 为什么要进行卫星广播业务规划

为了给广大发展中国家预留一定数量的卫星广播业务频率和轨道资源，自1977年世界无线电行政大会始，ITU通过多次世界无线电通信大会，在11.7~12.2GHz（下行）、14.5~14.8GHz和17.3~18.1GHz（上行）频段上分别制订了卫星广播业务下行和上行规划。

特别是自上世纪80年代末以来，随着世界无线电通信技术的快速发展，卫星广播业务频谱资源越来越显得宝贵。一些发达国家钻ITU《无线电规则》的空子，利用其中某些条款的缺憾，大量“合法”地掠夺卫星广播空间资源，即通过所谓的规划修改程序申报新的卫星广播业务资源。为了阻止少数发达国家无限度地掠夺这一宝贵资源，维护自身的主权和利益，2000年世界无线电通信大会对BSS进行了重新规划，并制订了新的《无线电规则》条款，在一定程度上弥补了《无线电规则》在规划部分存在的一些漏洞，形成了现行的卫星广播业务规划。

2.1.2 “公平”规划频段上额外的资源抢占程序

应该说，现行的卫星广播业务规划是一个发展中国家与发达国家妥协的结果，一方面发展中国家要求平等地分配卫星频率和轨道资源；另一方面发达国家要求抢占更多的资源。所以，在《无线电规则》的卫星广播业务规划中，一方面相对公平地给各国分配了一部分资源，同时也写进了可获得额外资源的规则条款，即附加资源申请的协调程序。其基本过程如下。

（1）一般过程

在计划投入使用前不早于8年，但不能晚于2年，用国际电联规定的软件，按照自己系统实际需要的参数、《无线电规则》附录4中要求的参数项和格式，向国际电联申报电子格式的BSS附加资源申请的协调资料（简称ART4资料）。国际电联根据《无线电规则》中相应条款，对ART4资料进行技术和规则审查。审查合格后，国际电联将上述ART4资料通过IFIC向世界各国公布。各国在规定的时间期限内，正式判断该ART4网络是否可能对自己已经申报了的卫星网络或地面业务产生不可接受的干扰，并在规定的时间期限内将判断的最终结果和技术依据通知国际电联和相应的主管部门。由此建立正式协调关系。

其间，发起协调的主管部门还必须按时履行成本回收原则（参见国际电联理事会482号决议），报送相应的行政性应付努力信息（参见世界无线电通信大会第49号决议）。

（2）规划频段上额外资源的国际登记

在成功地履行完上述协调各相应程序后，应用国际电联规定的软件，按照在协调过程中最终达成一致意见的技术参数、《无线电规则》中要求的参数项和格式，并在自申报ART4资料起规定的卫星网络有效期率内，向国际电联申报电子格式的通知资料（简称N资料）。国际电联根据《无线电规则》中相应的技术和规则条款进行审查。如果审查合格，则相应的频率指配就成功地记录进国际频率登记总表（MIFR）；反之，则将N资料退回相应的主管部门。

对于一些不能在规定的卫星网络有效期内成功地履行完上述协调程序的卫星网络资料，可通过《无线电规则》中的一些特别条款，要求国际电联将频率指配临时性记录进MIFR，以保持卫星网络资料在其有效期限后继续有效。在卫星网络规定的有效期内，未向国际电联申报合格N资料的ART4卫星网络，相应的卫星网络资料在卫星网络有效期后不再有效。

2.1.3 卫星广播业务规划中卫星频率和轨道资源的特别规定

鉴于卫星广播业务的内容涉及到国家广播主权、民族习惯和宗教信仰，《无线电规则》为此制订了特别条款规定：在设计卫星广播业务空间电台的各项特性时，应当利用可得到的一切技术手段，最大限度内切实可行地减少对其他国家领土的辐射，除非事先争得这些国家许可。

此外，规划内的卫星频率和轨道资源永远有效。并且，如果实际投入使用系统的参数在规划中频率指配参数范围内（即：不产生更大干扰，也不要求更多保护），则不需经过任何协调，直接用ITU规定的软件，按照不超过规划中的技术参数、《无线电规则》要求的参数项和格式，向电联申报N资料。ITU审查后将相应的频率指配记录进MIFR。

2.1.4 我国卫星广播频率和轨道资源的基本情况

在现行卫星广播业务规划中，我国有4个卫星轨位位置（即东经62、92.2、122和134度），每个轨位2个下行波束，每个波束12个27MHz带宽的频道，即共有96个27MHz带宽频道。

需要说明的是，在我国内地BSS规划中，下行采用一些区域性波束而不是全国大波束的目的，是为了在遵守ITU规划中一些基本原则的前提下，最大限度地为我国争取到更多的卫星广播业务资源。我们在规划的具体实施过程中，在履行了相应的规则程序后，可根据实际需要采用覆盖全国的大波束。我国上行波束和频道的安排，也是基于上述同一目的。

2.2 卫星固定业务规划

为了给广大发展中国家预留一定量的卫星固定业务卫星频率和轨道资源，国际电联通过1985年和1988年连续两届世界无线电行政大会，在4500~4800MHz（下行）、6725~7025MHz（上行）、10.7~10.95GHz（下行）、11.2~11.45GHz（下行）和12.75~13.25GHz（上行）频段上分别制订了卫星广播业务下行和上行规划。

与BSS指配规划不同的是，FSS规划是分配规划。在将FSS分配规划中的资源投入使用前，必须按照《无线电规则》中相应的程序，将分配转换成相应的频率指配。由于《无线电规则》中卫星固定业务规划的执行程序对额外资源的协调要求非常严格，使得申报卫星固定业务规划之外的额外资源非常困难。所以自卫星固定业务规划最初制订至今，该规划基本上保持不变。但近年来，随着卫星频率和轨道资源越来越紧张，一些发达国家在积极推动卫星固定业务规划中一些程序的修订，并将此事已列入预定于明年在日内瓦召开的世界无线电通信大会议程。

目前，我国大陆在FSS规划中分配有两个轨道位置，即101.4E和135E，每个轨道位置一个波束，分别覆盖我国陆地和南海诸岛。我国香港在卫星固定业务规划分配的轨道位置为56.6E，澳门在卫星固定业务规划分配的轨道位置为117E。

卫星频率和轨道资源既是所有卫星系统建立的前提和基础，也是卫星系统建成后能正常工作的必要条件。没有与之相应的卫星频率和轨道资源，卫星系统就只能成为空中楼阁。正如石油、矿产等自然资源一样，卫星频率和轨道资源已成为越来越重要的国家战略资源。中国要发展、要强大，就必然需要有足够的各类自然资源。在卫星频率和轨道这一特殊国际资源争夺战中，我们将继续尽最大努力，维护好我国的权益。