为什么智慧城市一点都不智慧

2020年，智慧城市正在进行一轮“闯关”。

早在2014年8月，国家发改委、工信部、住建部、交通运输部等八部委就提出了一个智慧城市的建设目标：到2020年，建成一批特色鲜明的智慧城市。

按这一目标，今年正好是智慧城市亮成绩的时候。

此前，这一领域早已成为兵家必争之地，竞争“刀刀见肉”：比如2017年，先有腾讯云以1分钱中标厦门政务云，随后在同年的云栖大会上阿里云宣布产品大降价，最高降幅达53%。此外，华为、百度、平安等巨头也纷纷下场竞争。截止至今年，中国共有约500座智慧城市正在建设中。

2020年初，一场疫情以迅雷不及掩耳之势给城市带来突击测试：许多智慧城市相关设施在此次防疫任务中陷入瘫痪——一些地方没有应对人口流调（流动调查）的信息化系统，只能靠手工填表；而部分有软件平台的地区，也因各部门、地区的数据不互通导致系统一度形同虚设。

这只是表象。问题背后的问题是，一些智慧城市项目沦为“拿地”噱头，部分地方政府为了完成招商任务，将智慧城市项目作为招商手段，建设了许多雷同项目，造成资源浪费和项目烂尾；一些地方政府成立了大数据管理局，但因为职责权力边界问题，数据孤岛仍然难以打破；而由于项目经费普遍侧重“建设”而非“运营”，部分项目建成之日却沦为空壳摆设。

从2013年国家推出第一批智慧城市试点算起，至今已有7年多。当今年的新基建东风将科技的版图铺开至“城市”，智慧城市运营究竟谁来做，怎么做？是所有决策者共同的待解之题。

本文，「甲子光年」采访了东华云和智慧城市集团董事长郭浩哲、新华三集团城市数字大脑研究院执行院长岳鹏、特斯联副总裁谢超等智慧城市项目建设运营方，立得空间总经理于德海、盈嘉互联联合创始人陆一昕等智慧城市数据服务方，及地方政府旗下平台公司负责人，试图厘清智慧城市运营之困，及其解决方法。

大的困局，大的机会。谁来破局，谁就可能在这个十万亿级的市场，造就下一个BAT。

1.从硬件到软件，从运维到运营

根据德勤2019年底报告《超级智能城市2.0：人工智能引领新风向》中的数据，国内在建智慧城市数量为500个，是全球智慧城市建设数量的一半。

进一步看，全国超过89%的地级以上城市都在建设智慧城市，智慧城市总体规划投资额已超过3万亿元人民币。

中国智慧城市市场规模

大量资金涌入，智慧城市实际效果如何？

位于北京市西南三环的丽泽金融商务区，是国内部分智慧城市的一个缩影。

2013年1月，北京丽泽金融商务区入选首批国家智慧城市试点。按照该商务区开发建设指挥部办公室主任史卫民在当年7月的说法，该项目总投资额接近1500亿元。

这笔投资，除去大头建筑建设费用和拆迁补偿，剩下则用于基础设施建设。

但今年11月中旬，「甲子光年」实地探访该商务区，在公共街区，除了一些交通摄像头外，很难发现其他智慧化设施。

此外，一款名为“智慧丽泽”的App应用于2019年11月更新了1.0版本，其背后的开发商，正是负责丽泽金融商务区市政基础设施及配套设施建设的北京丽泽金都置业有限公司。

打开这款App，页面上有丰富的功能入口：招商服务、政务服务、社区入住、物业服务、停车服务……然而「甲子光年」点开这些功能，呈现的却是一篇篇介绍文章，或者干脆是“应用升级中”。

“智慧丽泽”App首页中的应用（左）以及点开应用后的界面（右）

该App在华为应用商店显示的安装量只有125次。这意味着，这款应用几乎没人用。

这种情况不是个例。「甲子光年」在手机应用商店中以“智慧xx”为关键词下载6款智慧城市应用App，其中3款要么没有功能应用，要么功能链接指向文章简介，甚至其中一款App无法正常打开。

6款智慧城市应用

进一步搜索新闻后，「甲子光年」发现这6座城市（区）在此之前都曾提出智慧城市建设，其中之一还提出要树立“新型智慧城市”典范，但其智慧城市应用App却无法正常打开，应用商店显示该App的更新时间为2019年4月24日。

在人们看来，投入巨额资金最后却是这种结果是很难理解的。但对从业者来说，这并不鲜见。

东华软件是国内最早一批开展智慧城市研究和建设的公司。东华软件高级副总裁、东华云和智慧城市集团董事长郭浩哲告诉「甲子光年」，早期国内的智慧城市项目，实际是建了数据中心、天网工程等硬件基础设施，只能算“打地基”。

而且数据中心只是部分“地基”。特斯联副总裁谢超是国内早期的物联网平台建设和运营者，更偏向从物联网层看智慧城市建设。他认为早期智慧城市建的数据中心只是“存储设施”：“没有铺设传感器，不能收集足够的数据，也没法使用。”

除了没有效果，过多投资基础设施还导致资源浪费。

新华三集团城市数字大脑研究院执行院长岳鹏告诉「甲子光年」，在智慧城市建设早期，数据中心过剩的一个常见现象是，一个偌大的数据中心，只有第一排机柜能点亮灯，剩下全空着，“在当时看来，这种建机房的模式是存在一定泡沫的。”

这更像是用科技的名义继续做房地产生意，要的只是“壳”，因此也很少部署软件应用。即使部署了软件，也存在不好用、不能用的情况。

那么在众多智慧城市项目中，真正能实现应用的有多少呢？

接触过大量智慧城市项目的盈嘉互联联合创始人、CTO陆一昕告诉「甲子光年」，行业中真正能实现运营的智慧城市项目仅有约30%，其他则是要么运营不到位，要么干脆没有运营。一名行业人士的回答更显保守：“真正能够运营的，可能十不存一。”

用陆一昕的话说，这里的“运营”，就是把规范的数据更新到平台中，然后让数据帮助平台实现业务功能的运转。

某智慧城市建设领域头部公司的高管向「甲子光年」坦陈，在2016年之前，包括他们在内，绝大多数国内地方政府和企业都在智慧城市建设上走过弯路。

2016年之后，政府逐渐意识到硬件建设过剩，与此同时，云计算和人工智能热潮兴起，政府开始寻求用信息化手段倒逼城市管理流程的变革，由此智慧城市建设从硬件转向软件。

对这一变化，东华云郭浩哲有着清晰的观察：从2018年开始，一些智慧城市项目中软件部分的占比达到80%；2019年这一比例增至90%；甚至今年有些项目是100%纯软件，体量也超过亿元。

在「甲子光年」采访的多位业内人士看来，随着软件占比提升，运营才开始受到智慧城市从业者重视。而2018年之前，以硬件为主的智慧城市项目没有运营，只有运维——即定期对服务器设备进行维修调整。

“早期智慧城市以硬件为主，投入也小，不运营、没人用可能还好说；但今天软件在智慧城市中占比已越来越高，对其投入也越来越大，如果仍不运营、没人用，客户都不能接受。”东华云郭浩哲称。

软件在智慧城市项目中的占比提升，也催生了智慧城市出现了新形态——城市大脑。

2.城市“脑梗”

不过，在城市大脑的当前发展阶段，虽然投入智慧城市的各方角色都开始在意识上更重视“运营”，但是行动一时还没完全跟上。

新华三岳鹏告诉「甲子光年」，尽管城市大脑已经被人们喊了数年，但还是存在一个致命的问题——“大脑”的数据不更新。

不更新的背后，是城市大脑缺乏实际应用场景，缺乏应用数据的返孵回流。

一智慧城市从业者举了一个例子。此前，一些城市主动找到他们希望其“接盘”他们的城市大脑项目。这些动辄投入几千万元打造的城市大脑项目，由于数据不更新，实际上只能算作“数据仓库”，或者是“报表系统”，比如法人库、人口库等。

为什么会出现这种情况？原来，该项目完成后建设方就撤离了，实际中业务应用又没有基于城市大脑生长，此后就无人来更新大脑的数据。

某地方政府旗下平台公司负责人徐明向「甲子光年」讲述了他观察到的一个现象。

目前许多地方的智慧城市运营管理工作都交由政府旗下的平台公司负责，这些平台公司多数是由此前负责老基建的城投企业演变而来。身处这些国企内的工作人员，几乎很少接触新技术，更缺乏运营经验。

而智慧城市，恰恰在前期需要有“数据上传和整理”的过程。中国工程院院士、鹏城实验室主任高文在今年的第五届全球人工智能与机器人峰会上就曾提到，现在的城市大脑（智慧城市）是一个有海量数据的系统，但90%的海量数据都没有结构化，因此无法在上面进行分析。

第一个问题就出现了——有些智慧城市的运营管理人员缺乏运营数据的技能。

第二个问题则是——这些体制内的工作人员，依然保留着传统的考核方式，干多干少拿同样工资，而运营恰恰是一个量大又琐碎的工作。

这样一来，谁还会费心思去做吃力的运营工作呢？

甚至在一些企业看来，智慧城市的运营是个跟“一把手”意愿强相关的事情。

盈嘉互联CTO陆一昕对「甲子光年」表示，一些智慧城市平台缺乏运营，很重要的原因是领导的重视不足，“首先领导自己得用这个平台，这样员工也会有动力去更新数据。”

“一把手”不仅影响平台的运营，甚至还影响其生命力。一个隐秘的现象：由某个政府领导牵头的智慧城市项目，会出现“换一个领导就要换一套系统”的情况，由此便难维持一个系统的长期生命力。

那些没有新数据、没有新生命力的大脑，就变成了“死脑”，只能用来做展示了。

城市大脑的另一个烦恼，是大脑太多。

比如，一个城市有环保大脑、交通大脑、医疗大脑，还有城市大脑。“可能每个政府部门都建了一个数据仓库，但对外都叫‘大脑’。”岳鹏表示。

而各政府部门“大脑”的数据在横向打通时非常困难。

为智慧城市提供大数据服务的立得空间总经理于德海向「甲子光年」举了个城管平台的例子。

在政府系统内，参与城市管理的委办局有几十个，实际中经常需要跨部门协调工作。假如一个城管指挥平台是城管局下面的二级单位，它要去调用其他更高一级别部门的数据，理所当然不会被“待见”。即使该指挥平台跟城管局平级，它去调用其他平行部门的数据，遭遇“闭门羹”也是常事。

实际上，目前国内相当多的政府部门建立的信息化系统或智慧城市平台都是部门内部的，没有对其他部门打通。

而且，企业的竞争也会加剧这一状况。

徐明对「甲子光年」表示，近年来巨头在各个城市就智慧城市项目打得很厉害，政府也很头疼，“今天给这家一个城市大脑项目，明天给另一家一个数据底座项目。说白了还是重复建设。”

“我们碰到过很多这种情况，我都劝他们，一定不要再这么搞了。”东华云郭浩哲说。

“大脑”太多除了造成重复建设、资源浪费之外，还容易导致建成后的大脑出现信息孤岛问题，即“脑梗”。

这一问题已引起国家相关部委的注意。

在今年10月《中国建设报》的一篇文章中，住建部原副部长仇保兴就指出，一些智慧城市不能解决任何一种“城市病”：“有的是被IT企业‘绑架’，成为企业推销产品的渠道；有的是被政府部门‘绑架’，部门间形成信息孤岛互不往来；还有些地方的智能城市从规划上就是错的。”

3.数据之困

越来越多的人开始意识到，政府掌握的数据资源是一个巨大的宝藏。

然而，此前存在的信息孤岛问题让数据无法流通，也就无法产生价值。在智慧城市行业浸淫多年的于德海，有一个切身的感受：

从政府那里跨部门拿数据，是每一个做智慧城市的人心中的痛。

他认为，打通各部门的数据，已经成了智慧城市最急迫的问题之一。

实际上，6年前这一问题就已经摆到一些地方政府领导的案头。

2014年2月，为了打破信息壁垒、解决政务数据不互通的问题，广东在省经信委内部设立大数据管理局，这是国内第一个由地方政府成立的大数据管理部门。

大数据管理局的职责，除了研究拟订并组织实施大数据战略、规划和政策外，一个很重要的任务是打通各政府部门之间的数据。

此后，大数据管理局的做法在其他各地迅速推开。据不完全统计，至今已有19个省成立了大数据管理局，或已通过大数据管理局的机构改革方案。

理想很美好，现实却并不乐观，至今已推行6年的大数据管理局在打通数据壁垒上有效果吗？

答案是，有，但效果不明显。

立得空间于德海的一个感受是，政府跨部门数据“一点也打不通”的这种情况已经很少了，但对于各部门专业、有价值的数据却仍然是不互通的，使用率非常低。

甚至为了进一步打通政府数据，2017年5月国务院发布的《政务信息系统整合共享实施方案》明确提出，除了涉密数据其他都要拿出来共享。

但当地方向中央要数据时，上述文件虽然提供了政策上的依据，但只能“一事一申请”。这种模式的缺点是效率过低，没有形成系统化的共享机制。以学历认证服务为例，教育部只对地方政府开放两个用户名，每天通过平台能进行的学历查询，以个位数计。

用另一位从业者的话说，这种打通，只是面上的打通。

为什么地方政府出面牵头成立新部门，甚至出台相应的方案，看起来决心不小，但依然效果有限？

上述某地方政府旗下平台公司负责人徐明告诉「甲子光年」，在他看来，大数据管理局在现有的政府格局里是一个比较边缘的部门，“虽然有时候它会得到主要领导的支持，但从长远来看它很难改变现状。”

另一位在地方工信局工作的公务员也向「甲子光年」表达了类似的观点：“从源头上看，大数据管理局是从经信委或者工信局分出来的部门，充其量与其他部门是平行关系，对他们并没有牵制力。”

实际上，有些大数据管理局的平行部门如工商、税务等部门，还要接受上级工商、税务主管部门的业务指导，而这类部门的数据归属权在谁以及如何使用，仍需探讨。这意味着，仅凭地方政府领导的支持，大数据管理局很难完全解开数据不互通的难题。

因此，要真正打通数据，除了成立大数据管理局之外，还要探索更深层次的政府管理体制改革和政府人员考评方式变革。以及从法律上对数据的归属、使用和安全等做出规范。这需要长久的努力。

不解决更深层的问题，就不能彻底解决智慧城市的数据之困。

好在，目前国内的数据立法已经有了看得见的进展。今年7月3日，《中华人民共和国数据安全法（草案）》经初次审议后在中国人大网公布。该法案对数据安全制度、数据安全保护义务、政务数据安全与开放等内容进行了明确规定。

这对智慧城市从业者来说，是一束耀眼的曙光。

4.盈利尚早，权责不清

跳出数据看，没有清晰的盈利模式也制约着目前智慧城市的运营。

尽管有些智慧城市项目是为了满足公共服务需求，很难对其有商业化的要求，但智慧城市的长期运转和持续运营确实需要一定的自我造血能力——一个现实问题是，此前的智慧城市建设，在招投标中几乎未给后续的运营预留出资金。

东华软件高级副总裁、东华云和智慧城市集团董事长郭浩哲告诉「甲子光年」，智慧城市预算列支结构不合理，是一个普遍的问题，“如果建一个智慧城市项目，你把99%的费用都放在建设上，那项目大概率不成功也不持续，因为你连后续招运营人员的费用都没有。”

这种情况下，智慧城市能否盈利就异常重要，甚至决定了项目能否维持生存和运转。

然而现实是，几乎所有接受「甲子光年」采访的智慧城市从业者均表示，目前的智慧城市没有一套清晰的盈利模式。“智慧城市的盈利模式跟运营模式一样，都是需要时间去探索的，这需要产业生态里的企业共同去努力。”陆一昕称。

要寻找智慧城市仍未能形成清晰的盈利模式的原因，就要回到建设的源头。

目前国内绝大部分政府建设的智慧城市项目的建设资金都来源于财政，这样一来项目不需考虑回本的压力，也就没有商业化的动力了。

这一判断，得到了长期在地方政府部门工作的徐明的认可。

此外，很多地方政府的智慧城市采取项目建设与招商结合的方式，目的并不是单纯建设智慧城市。

将产业项目与政府招商相结合，本质上是一种“拿财政投资项目换企业落地”的讨巧方式。

“说得直白些，就是政府拿手里的项目来钓企业这条鱼。”一名行业人士解释道。

这种招商模式，最早出现在贵阳发展大数据产业中，此后逐渐在全国其他城市铺开，并借用到其他智慧城市项目的建设中。

而一些特定时期政府推出的产业政策，可能加剧了这种情况。因为产业政策会导致地方政府对该产业的投入变多了。

这种方式之所以能被各地政府接受，自然有它的好处——既帮助地方政府快速完成招商引资这个第一重要的KPI，同时也完成了项目建设的任务。

举个例子，当一个城市要投资10亿元建设智慧城市项目，传统方法是通过招投标寻找承建方，然后由其完成项目建设。但将招商与项目相结合的做法则是，政府先找几家科技巨头公司在辖区落地，由落地后的公司来承建智慧城市项目，完工后政府再将这10亿元的财政投资款付给各个建设方。这样一来，政府引来企业落地完成了招商的任务，同时建设了智慧城市项目，企业也获得了营收，可谓一举多得。

但凡事要两面看。要知道，捷径往往是一条最长的路。

看上去多方共赢，实际上很容易导致权责不清。首先政府没定义清楚到底要啥，是招商还是建项目，如果一个城市搞三个平行的大脑，很难真正用起来；其次企业也不关心做啥，“他只管建数据中心、建机房就好了，反正都是卖服务器嘛。”上述行业人士说道。

以武汉烂尾的智慧城市项目为例，2013年武汉经济技术开发区以一个智慧城市项目（CityNext）吸引微软在武汉落地，三年之后即2016年12月，住建部城乡规划管理中心对项目进行了评估，认定“微软提供的智慧城市规划设计及配置方案的完整性、合理性、安全性、兼容性都存在较大问题，产品配置方案缺乏测算依据，无法达到使用目的与效果”，即项目没法用，最终走向烂尾。

结论就是，“这个智慧城市项目即使建起来，也用不起来。”

用不起来，自然谈不上盈利。

在过去地方政府财政富裕的情况下，智慧城市对盈利的迫切性并不强。而如今，大多数地方政府都面临财政吃紧、债务压力大的窘境，在拿出大量资金建完智慧城市项目后再让其不断出资做后续运营，无异于让智慧城市“啃老”。

随着人们对智慧城市盈利意识的提升，以及数据立法的进展，一些从业者也开始探讨智慧城市可能的盈利模式。

盈嘉互联陆一昕表示，智慧城市拥有大量的数据，而且数据的价值非常大，甚至数据复用还能创造二次价值，这是其看得见的一个盈利点。

当然，前提是法律给这些数据一个清晰的界定。正如新华三岳鹏所说，智慧城市的数据可以提供数据服务，但服务如何定价，如何和数据提供方分享收益，以及在服务中如何保证数据安全，有赖于法律的完善。

5.谁将是智慧城市里的BAT？

即便面临以上种种考验，这条路还是越来越热闹。毕竟——一旦智慧城市将城市大数据相互打通，或将重构城市的商业形态和格局，这会是一个巨大的蛋糕。

一个可以与之类比的是电信。在电信领域，电信运营商掌握着所有用户的通信数据，构建了互联网的基础。仅在中国这一个领域，就可以诞生中国移动、中国联通、中国电信等巨头企业。

相比之下，智慧城市的数据量远比通信多，且涉及的领域丰富。

巨大的机会，吸引着各方靠向智慧城市。

先是在新基建政策的推动及疫情对升级城市管理的需求下，政府对智慧城市的投入力度比以往更大了。“我们往年在智慧城市上的投入是6000万元~8000万元，今年光第一批投入就是7个亿。”徐明说。

一位智慧城市从业人士告诉「甲子光年」，从整体上看，今年前三个季度已经把一年的国债额度用完了，而今年政府债务率的上升，主要原因就是受投资拉动，“这些资金，很多都投向了新基建，而新基建的主要载体就是智慧城市。”

而新基建不同于老基建，要建设更要运营。这对政府而言，就不能再沿用老基建“只建不运营”的方法了。

其次，企业也“躁动不安”。用盈嘉互联联合创始人、CTO陆一昕的话说：“不管具有哪方面的专长，凡是能跟智慧城市关联上的企业，都在涌向这个领域。”

这并不是坏事。前提是，这些企业能真的在解决问题。

解决问题的方式有很多种，一些企业也确实在给出自己的解决方案。

面对传统智慧城市项目缺乏应用的问题，东华的智慧城市业务已将重心放到软件应用层。东华云和智慧城市集团董事长郭浩哲称，在2018年之前国内建设的智慧城市项目中，有60%~70%是“烟囱”式的孤立系统，缺乏应用，“对这一批项目进行改造是一个很大容量的市场”。

面对一个城市内大脑林立的状况，新华三的做法是创建兼容并蓄的大脑。新华三岳鹏称，这一构想已经在成都高新区的智慧城市项目中得已应用，“这个项目中，我们和诸多互联网头部企业都有合作，实际是多方公用一个大脑，每一方再去做各自擅长的算法分析，然后将结果汇总。”最终，让城市大脑实现智能中枢的功能。

相比之下，特斯联则从另一个视角在推动城市数字化转型中给出解决方案。

特斯联副总裁谢超对「甲子光年」表示，解决智慧城市/城市大脑应用难的方法，一是做单一场景的全城市大脑，比如聚焦整个城市交通领域的交通大脑；二是做小区域多场景的复杂大脑，比如在社区、园区内的智慧城市项目。

特斯联的切入点正是后者。“我们先把一个城市切割成100个小块，比如20个社区、20个楼宇，如果把每个小区域都做到智慧化，整个城市的管理就变得有效。”谢超说。最终形成城市级的整体智能，这也就是特斯联在今年推出的AI CITY。

此外，针对智慧城市的数据运营，立得空间提出了公共数据集的解决方案，将政府数据分门别类后归集，可为政府决策和市民服务提供支持；盈嘉互联专注于智慧城市数据底盘建设。

在这之上，BATH等科技巨头凭借云计算的优势，已经在国内智慧城市领域建立了深厚的积累：阿里ET城市大脑自2016年推出至今，已被全球30多个城市引入，并形成ET城市大脑生态，仅今年阿里云在智慧城市领域中标总额已超11亿元；腾讯则于2019年推出智慧城市方案“未来城市Wecity”，并接连拿下广东、长沙、武汉等智慧城市大单；百度也推出了城市大脑和智慧城市解决方案，并在多个城市发力；华为的智慧城市解决方案已经落地到全球40多个国家、200多座城市中。

他们通过各自的生态系统，正构建一个个智慧城市建设、运营的生态圈，为下一场比赛积蓄力量。

在解决各类智慧城市问题后，运营之困也将迎刃而解。

“未来肯定要走‘管运分离’的模式，但管理和运营之间是要找到平衡点。”郭浩哲称。

这个平衡点是，既要让政府做好管理职能，又要让老百姓获得好的用户体验。

在这个框架之下，郭浩哲认为，每个城市都应该有一个智慧城市的运营公司，“可以是社会资本主导，也可以是当地政府主导，最重要的是形成完善的运营准则。”

一个被普遍接受的智慧城市运营模式是，政府成立平台公司负责管理智慧城市项目，在具体运营时可根据需要向其他公司购买服务。

随着智慧城市运营公司逐渐成熟，未来中国的商业形态也会产生新的调整。“因为运营公司掌控了很多的资源，这些资源又通过它的服务能力对城市产业产生影响。”郭浩哲说。

换句话说，在智慧城市运营领域，会出现比今天互联网领域的BAT还要大的公司。

一个巨大的新窗口正在开启。

注：文中徐明为化名。