数字新基建战略落地的建议

摘要：“新基建”是数字经济发展的战略基石，是以数字基建为主的基础设施建设。5G、人工智能、大数据等一般被称为“数字新基建”。描述了数字新基建的理想场景，指出了数字新基建战略落地的主要难点，初步提出了数字新基建战略落地的建议。

1 引言

《2020年国务院政府工作报告》［1］明确指出，要加强新型基础设施建设，其中5G、人工智能、大数据、工业互联网一般被称为“数字新基建”，即利用最新的数字信息智能技术，构造一个面向工业4.0新时代的泛在先进的基础设施系统。数字新基建占新基建七大领域的一半以上，其重要性可见一斑，但在其实际推进和落地的过程中并不顺畅。究其原因，关键在于各项准备工作不足且缺乏内生动力。鉴于此，笔者梳理和总结了数字新基建推进和落地过程中遇到的各种矛盾和难点，并提出相关建议和措施。

2 理想中的数字新基建

2.1 数字化生产的新世界

下面设想一个数字新基建落地后的完美应用场景。

陈伟豪是一家服装生产销售企业的老板。这天早上7:00，陈伟豪家的家庭云服务平台自动开启早安模式，窗帘自动打开，智能空调自动调到他喜欢的温度和湿度。此时，电视新闻准时播放国内外重大新闻事件。如果他在洗澡或者刷牙，画面就会自动呈现在浴室镜上。早餐后，陈伟豪来到书房，打开企业智能终端系统，大屏幕立刻展现出无人工厂、仓库的无死角实时场景，以及重要的可视化数据、运营情况简报等。因为他开通了智慧分析决策功能，还会不定时收到系统发送的辅助报告。

比如这天的报告提出了4点建议：一是增加运动类童装的生产即将迎来快速增长，因为智慧分析显示这一领域；二是前天下午发布的柔性牛仔面料特需订单邀约已经得到十几家企业的回应，系统已经按照综合排序给出了推荐名单，并注明每家企业的主要优势和主要劣势；三是质量监测设备显示前天的产品不合格率增加了0.01个百分点，初步分析是印染设备出现问题；四是由于近来线下高清VR服装体验中心越来越受到广泛欢迎，私人定制类的汉服、演出服、Cosplay服装需求变得越来越个性化，能够根据个人定制提供快速生产、发货的企业将极具竞争力。另外，刚才的新闻报道了可穿戴的柔性屏幕已经在实验 室研发成功，大规模应用指日可待，他计划与公司合作的研发团队商量，看是否可以将其作为公司的重点研发方向。

于是，陈伟豪发起了一个“轻松型”虚拟会议。这天早上10点整，公司所有部门经理都通过商务VR设备连接到一个网络会议室。此时，会议桌、软椅、投屏设备、百合花摆放整齐，窗外阳光柔和，似乎能闻到一股清香；系统安排的虚拟秘书已经作出聆听状态。生产部经理表示自己花粉过敏，系统便立刻更换了一盆绿植。感觉这些人似乎就在面前，虽然销售部经理说他正在一辆行使在阿拉善沙漠的旅游列车上——“看起来卫星通信网质量还不错”，陈伟豪心里想。

会议结束后，生产部经理打开电脑，通过安全验证后，连接上企业专属的生产管理智慧模块；通过调制机器参数配置，重新组合了虚拟生产模块，然后启动了仿真生产试验程序。很快系统就给出了新的生产成本、原料供应需求、转产成本、产量规模等重要数据。随即，生产部经理发出提示推送，提醒老板注意这些数据。

同时，生产部副经理正通过供应链智慧管理模块，将印染设备近期运行数据和系统分析报告开放给机器的厂商。厂商下载了所有带有追溯印记的数据后，同时输入自有智能诊断软件和远端通用智能诊断平台。通过交叉对比，给出了分析结论，印染设备的某个零部件开始出现自然老化，并给出老化的速度和效能下降速度的关系图，以及该零件设备的价格和更换服务的成本。收到这些信息后，陈伟豪立即授权系统转发财务部经理，并估计在下班前就会收到财务部门的分析报告。最后，在关掉企业智能终端系统前，陈伟豪给20个员工发送了笑脸表情。

2.2 数字新基建是一套泛在的、安全的、互动的智慧型网络系统

支撑完美的“数字新世界”的数字新基建需具备的特点是：第一，必须是一个泛在化的标准网络，能够提供低价且方便的物理连接。一个个孤立的、分割的局域网，难以保证“数字新世界”的整体运行效率。所以，连接标准必须是公益性、标准化、规范化的；第二，必须保障网络安全性。安全性是数字新基建能够正常运作的必要前提条件，包括网络质量保障和数据信息安全两个层面。一个泛在的基础性网络连接，将成为大众生活、生产的基本保障，任何网络故障问题都将产生极高的社会成本；第三，数据必须畅通，能进行信息互动。物理连接相当于管道，信息数据是内容。就像有机体的神经系统一样，只有畅通的、能够实现互动的数据信息，才能使整个数字网络成为一张“活”网络；第四，数字新基建以建设智慧型系统为目标，这是与传统的信息网络建设相区别的关键之一。只有能够支撑智能化的辅助分析、智能调整、高效操控的新型数字网络，才能真正提高生产力水平，全面提升国家竞争能力。

2.3 数字新基建的关键价值是赋能工业制造业

与交通、水利等传统基础设施建设相比，数字新基建强调以先进数字信息技术引领行业垂直应用，而不仅是对一般生产生活活动的基础支撑。与光纤、移动通信等传统信息化建设相比，数字新基建更强调连接、传输、网络层以上的平台和应用的支撑，要为企业真正实现数字化智能化转型升级提供普遍性支撑。可以看出，数字新基建的主要任务是面向必将到来的数字时代，为新型工业生产体系提供优质的数字化基础服务，为行业、企业和地区面临竞争格局调整提前作好准备，数字新基建的关键是推进行业数字化转型进入深水区。

如图1所示，从底层连接技术开始，数字新基建的目标就是搭建让数字资源发挥效用的数字化、智能化系统，这也激发了5G技术的快速应用。与3G、4G不同的是，5G不再囿于满足个人通信的需求范畴，而是要满足生产行为的复杂信息活动。所以除了基础的通信技术以外，还需要大数据技术支撑数字信息管理交互；需要人工智能技术实现真正的智能分析、判断、决策；更需要一整套的工业互联网系统作为统筹平台、顶层设计。当然，这一切必须基于企业自身安全可控的基础上。赋能社会经济发展，特别是以工业互联网推进垂直应用，是数字新基建战略的核心内容。

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图1 数字新基建整体框架

3 现实与理想的距离

3.1 数字新基建推进的目标与原则

从我国发展战略的整体角度来看，数字新基建是关乎我国能否在加速到来的数字时代抢占到产业优势、技术优势、国际优势的重要战略部署。数字新基建的中期目标是提升整体生产力水平，依托良好的数字化、智能化基础，提升传统产业的投资效率、劳动效率，未来数字化基础好、转型快的地区和企业将更多地从数字化中受益；短期目标是扩张投资规模，缓解投资增长趋缓带来的周期性下降压力，同时带动整体产业链发展，为进阶发展做好铺垫。基于以上目标，数字新基建的推进需要坚持以下原则。

（1）关键技术自主可控。一个泛在的基础信息网络绝不能存在关键战略风险，尤其是在国际环境日趋紧张的背景下，必须保障数字基础设施的安全性，避免因技术受控于他国带来的巨大风险。

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（2）保障安全和信任的使用环境。对于一个支撑生产领域的基础设施，尤其是工业制造领域，企业必须对网络和平台的安全性有充分的信任。完整的保障体系包括技术安全、制度安全、执行安全、风险保障等。所以，在数字新基建推进的过程中，绝对不能以牺牲安全性作为代价来追求速度和短期效果。

（3）必须保障宽松的创新环境和试错空间，即要允许犯错。数字信息技术正处于大暴发的周期，相关技术面临很大的不确定性，难以在前期设定过多的技术细节并直接指定某项技术甚至某类技术。一个缺乏弹性的技术体系，或者没有经历过激烈的市场搏杀的技术企业，难以应对快速迭代的技术演变，并保证不会“未老先衰”“未用先旧”。所以，数字新基建的推进应该以创造不同技术的良性竞争环境为原则，让市场去决定技术选择，而不是让技术选择变成寻租的标的。

3.2 数字新基建落地的5个矛盾

基于上述的战略目标和原则，数字新基建在实际推进过程中难免存在一些深层次的矛盾。

（1）技术可控原则与快速发展需求的矛盾。在关键技术不可控的情况下，搞大规模的数字化基建，极易造成长期战略损失。目前，我国在数字信息技术领域存在很多“卡脖子”问题，包括工业软件、高品质传感器和控制器等关键元器件、机器通信标准等。如果这些问题的解决全部要依赖国外技术和企业，尤其是一些对我国不甚友好的国家，那么一个泛在、支撑核心工业制造的数字基础设施很可能成为战略隐患。

（2）技术的频繁迭代与因超前布局数字化基础设施带来的先发劣势之间的矛盾。由于前沿的数字智能技术仍处于技术暴发期，技术向哪个方向发展，哪类技术可能更为成熟，哪项技术可能会被淘汰，都有极大的不确定性。在这种背景下，如果过快过早建成大规模数字化基础设施，很容易变成技术上的先发劣势，背上巨大的技术包袱、经济包袱，甚至导致在下一代数字技术革命时代丧失持续竞争力。

（3）劳动力结构转型与企业数字化转型的速度不匹配的矛盾。数字化、智能化的生产方式将带来企业革命性的转型，最直接的影响就是新技术对传统产业工人的替代。虽然技术升级改造的大趋势不可避免，但是如何处理过渡时期的劳动力转型问题，如何合理安置，淘汰人员，甚至通过控制数字新基建的推进节奏，延缓转型的阵痛，都是数字新基建战略必须提前考虑的方面。

（4）数字新基建形成长期竞争力的战略目标与地方政府追求任期内短期业绩的矛盾。数字新基建的核心目标是培育新技术时代的竞争优势，但是这个目标无法在3年/5年（一般主政者一个任期内）完成。地方政府虽然有动力推进肉眼可见的新基建项目，但是如果缺乏约束和监管，很容易偏离数字新基建真正的目标，而使事情演变为项目和投资的攀比，造成巨大的资源浪费，甚至带来金融风险。

（5）传统产业数字化转型的需求与数字设施投资影响短期利润的矛盾［2］。虽然相当多的企业确实有借力数字技术改造提升的需求，但是往往止步于巨大的前期投入以及投资回报的长期性和不确定性。一般的民营企业，尤其是处于行业竞争激烈中的中小企业，长期投入动力不足，数字化设施和系统如果不能带来预期可见的收益效率提升，很难促进其自发投资。这也是目前5G和工业互联网应用案例经常出现在“不差钱”的行业、国企、地方政府中的主要原因。

3.3 推进数字技术赋能工业制造业面临困境

3.3.1 技术准备不足目前的数字技术和智能技术总体处于准备阶段、磨合阶段。市场上并没有非常成熟完整的技术方案。通过调研发现，在面向企业生产管理的切实需求时，各类数字技术、人工智能技术并不能以合适的性能和价格提供给企业。例如，5G的低时延性能理论上可以达到1 ms，但是实际应用环境一般是无法达到的，而很多工控网要求网络延迟稳定低于1 ms，而且稳定的延迟比超低延迟更有意义。

3.3.2 供应链不完整 一方面，传统信息技术企业很难走出“舒适圈”。传统信息科技企业主要包括通信运营商、设备制造商、软件服务商、方案提供商等。国家倡导数字新基建战略，最直接的受益者是设备提供商，最直接的任务承担者是通信运营商。但是，设备提供商和通信运营商在面对赋能工业制造业的实质性任务时，都必须转变其传统的生产服务模式。

比如，运营商在保证优质连接服务的基础上，还需要针对不同行业、不同企业的特征提供对应性能和价格的专门连接服务，因此其更为看重5G的NFV功能；设备商最大的挑战则在于需要改变以往的盈利模式，即主要以运营商为目标客户，通过超大规模、同质化的通信设备供给获得利润。相对于广大的个人用户，离散的企业用户各有各的需求特征，传统设备商在面对这个市场时或者“无心”或者“无力”。

另外，传统设备商的“低价设备、高价运维”的经营模式也受到挑战。

另一方面，缺乏一体化方案提供商这个关键环节。在我国的数字信息服务供应链中，软件服务商和方案商一向处于弱势地位，缺乏话语权和影响力。但是，这类企业是真正承上启下，面向企业需求，统筹所有技术设备和软件的最终服务提供商。一旦这个环节存在短板，就意味着作为需求方的企业要面对一个不完整的供应链，这必然加重需求侧对新型数字智能技术的质疑。

3.3.3 需求端尚未做好准备实体企业对数字新基建市场准备不足体现在对前沿的各种数字信息技术缺乏甄别判断能力上。

首先，企业要面对技术门槛。除了一般的通信技术、计算机技术、人工智能技术、大数据技术，还有不断迭代更新的各种前沿数字信息技术，这些对于一般传统行业的企业来说都很难准确理解；其次，企业还要面对信息门槛。整个信息技术市场目前相当混乱，部分企业浑水摸鱼，哄骗政府以获得财政补贴。同时，权威信息不足、不充分、更新不及时也是很多企业实际面对的困惑；最后，与我国工业发展阶段相关，很多企业的生产方式尚停留在前工业时代，其基础信息化水平较低，能否跨越阶段，进入数字化的工业化模式，需要打一个大大的问号。

3.3.4 地方政府和国有企业追逐短期政绩，易偏离战略方向目前，地方政府和国有企业是践行数字新基建国家战略的主体力量。现在被大力宣传的5G应用场景，几乎都来自地方政府和国有企业项目。在初期阶段，尤其是整个行业尚处于准备不足的时期，这种方式既是必要的也是务实的。

但需要注意的是，地方政府和国有企业极易将推进传统基建项目的模式套用在数字新基建上，将投资规模及看得见的数据中心、智慧园区当做结果，却不重视软件质量、实际功能、长期维护等方面的问题。国有企业的动力往往是为了上项目而上项目，有时仅仅是为了紧跟潮流或国家战略而展示积极的态度。

3.3.5 跨领域人才存在巨大缺口，行业鸿沟严重在调研中发现，要想真正发挥数字新基建的赋能作用，跨行业人才起到关键性作用［3］。

一个成功的案例是我国某著名医院的信息化项目，其流程合理、使用方便，获得了患者和医生的一致好评。这个案例成功的关键是项目开发团队有一位真正的医生，他转行到软件行业后，能够完全理解两个行业的特征，可以用技术语言描述医院和医生的实际需求，帮助IT出身的程序员们更好地理解和设计医疗信息化流程。

而在调研其他大量信息化赋能传统行业的项目案例中，却经常听到抱怨的声音，一个来自传统行业的企业不了解现代ICT技术的“能”与“不能”；另一个则来自ICT技术出身的人对实体行业或企业的“无知”。但是，目前的现实是跨行业人才缺口巨大，且短期内无法解决。

3.3.6 法律法规和配套政策环境亟待跟进 一般来说，法律法规落后于技术快速发展是正常的。但在一些关键领域，如信息隐私保密制度、数字确权等方面，长期的空白将极大地阻碍数字要素发挥效能。

除此以外，包括投资项目预算管理、无形资产核算、折旧摊销制度、所得税等一般法规政策都是基于传统产业运行设置的，其基本特征是重硬不重软、重物轻人、重初期建设轻后期运维，这些都极大地阻碍了整体数字信息技术产业的发展。

3.3.7 外在动力难以弥补内生动力的不足目前，推进数字新基建落地的主要动力包括中央政府自上而下的战略推动、ICT设备供应商现实利益驱动、新兴中小技术企业生存发展需要、风险资本对高收益的渴望驱动。

可以看出，缺乏内生动力是数字新基建在现阶段的最大特征。一个良性发展的产业内循环是指，以数字技术供应软硬件方案，以信息技术企业提供整合方案，实体企业切实提升效率或降低成本后，更加主动推进全面的数字化改造，为数字信息技术企业发展提供足够的市场驱动力。

在内循环无法建立的时期，来自外部的动力通常也很难持久。数字新基建战略落地的主要标志之一就是形成一个封闭的市场内循环体系。

4 推进数字新基建战略落地的初步建议

综上所述，数字新基建属于超前的战略布局，需要有步骤、有策略，逐步推进。现阶段的重点不是完成了多少项目、实现了多少投资，而是弥补了多少短板、为下一阶段发力积蓄了多大能量。当然，完成短期的阶段性目标也是重要任务。具体来说，可对推进数字新基建战略落地提出以下建议。

（1）将现阶段的政策发力点集中于需求端，重点挖掘、展示优质示范项目。促进一般市场企业行动的最好激励方法是向其展示成功的应用案例，尤其是行业内具有领头羊地位的企业的案例具有极强的示范效应。建议全国范围内开展“百业百智”活动，探索不同行业的数字化改造升级的途径。需要注意的是，示范项目的重点不仅在于前期展示，更在于经验的总结，最好有专门的项目跟踪小组进行项目后评估工作，及时总结经验教训，并发布所有可公开的评估信息，为其他企业提供正确的信息引导。

（2）大力推动相关法律法规制定、完善工作，努力营造数字时代的信任环境。建议成立由技术专家、企业家、法律专家、经济专家、社会学专家等组成的专门的数字信息安全保障法律专家委员会，与政府监管部门通力合作，负责观察、起草、制定、调整切实可行的法律法规保障，力争在最为紧迫的数字信息安全领域尽快取得突破。

（3）发挥体制优势，攻关关键数字技术。认真梳理技术环节，分层次、分步骤解决关键技术瓶颈问题。在此期间，不建议推进大规模的全国普及型的数字基建项目。

（4）大力培育方案提供商。建议出台专门针对方案提供商的激励政策，引导和促进风险资本对专业方案提供商的投资，提供更倾向于方案提供商的补贴及各项优惠政策，提升专业方案商在数字技术供应体系中的话语权、影响力。

（5）推进通信运营商网业分离改革。明确网络设施作为基础网络设施的定位，以及运营商在网络建设、维护中承担的责任；制定基础网络运营主体的合理考核体系；对运营商的增值业务、创新业务进行单独核算、单独考核，给运营商更大的试错空间。

（6）积极促进跨领域沟通，培育跨行业人才。建议尽快开展普遍的人才培训，增加传统行业从业人员、业务人员对信息化技术、数字技术、人工智能技术的普遍理解；有关部门组织专门力量，对地方政府官员和企业高层领导进行系统化的知识培训，提升其对数字技术产业的认知水平；从高校学科设置方面着手进行长期准备，增加跨学科设置，培养复合型人才，为我国传统产业转型升级、创新发展做好充分的人力资源准备。

5 结束语

好的战略就是路越走越宽，动力越来越大，阻力越来越小的战略。现阶段来看，数字新基建战略对我国从技术、产业到体制机制都是巨大的挑战，所以必须做好打持久战的准备，更要做好走弯路的准备。数字时代的到来是必然的，无论是政府、传统企业、运营商、ICT企业，还是相关的专家学者，都有责任做好准备、补齐短板、夯实实力，为我国的持续发展注入新潜能。

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