薛澜：优化国家科技规划体系和运行机制

薛澜，清华大学苏世民书院院长，清华大学中国科技政策研究中心主任。

北斗卫星、嫦娥四号、C919大型客机……“十三五”时期，一批令世界震惊的“国之重器”纷纷亮相，昭示着我国科技创新量质齐升，创新型国家建设取得重大进展。

创新永无止境。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》提出，坚持创新在我国现代化建设全局中的核心地位，把科技自立自强作为国家发展的战略支撑，面向世界科技前沿、面向经济主战场、面向国家重大需求、面向人民生命健康，深入实施科教兴国战略、人才强国战略、创新驱动发展战略，完善国家创新体系，加快建设科技强国。

不久前召开的中央经济工作会议指出，强化国家战略科技力量。要充分发挥国家作为重大科技创新组织者的作用，坚持战略性需求导向，确定科技创新方向和重点，着力解决制约国家发展和安全的重大难题。

在新发展格局下，如何在基础研究、战略前沿技术、体制机制、区域与全球化等不同层面推进创新，加强产业、社会创新监管？21世纪经济报道记者专访了清华大学文科资深教授、苏世民书院院长、清华大学中国科技政策研究中心主任薛澜。

优化国家科技规划体系和运行机制

《21世纪》：国家“十三五”规划纲要把创新放在了五大新发展理念之首，明确提出“创新是引领发展的第一动力”，首次把创新放在国家发展如此重要的地位。中央“十四五”规划建议明确提出“坚持创新在我国现代化建设全局中的核心地位”。不久前召开的中央经济工作会议在会议公报中又将“强化国家战略科技力量”放在明年要抓好的重点任务的第一位。创新如此重要，我们应该如何在科技、制度、社会层面上理解创新？

薛澜：经典的创新定义是指把包括新产品、新技术、新市场、新的组织方式等关于生产要素的新组合引入生产体系。今天的创新内涵则特指把科学、技术、管理等各类知识转化为经济价值的活动。创新与科学技术研究和市场经济密切相关。一方面，科学知识和技术知识在创新过程中发挥着核心作用，给生产要素的新组合提供了方向。另一方面，经济价值的实现又必须依靠市场经济的基本平台。当然，随着商业模式创新、体制机制创新、观念文化创新等概念的融入，创新的范畴也在不断拓展，而社会价值的创造也成为创新活动的重要目标。但创新最本质的特征仍然是运用知识创造价值。

《21世纪》：如何评价改革开放以来我国在科技创新政策体制改革方面取得的成就及原因？

薛澜：改革开放以来，我国在创新系统改革和加强研发投入方面取得了巨大的进步。中国的研发投入领先所有的发展中国家，从研发投入强度来看，中国2019年研发投入占GDP的比重是2.23%，应该略高于欧盟平均水平。当然，中国与一些高投入国家相比还是有差距的，比如韩国和以色列研发投入占GDP的比重超过4%。中国在很多重要的领域，如航天、高性能计算机、新能源、纳米材料等领域取得了重要进展。另外，中国高校和研究机构的研究能力和效率显著提高，在很多重要的研究领域已经成为全球创新系统的重要力量。根据美国科学与艺术研究院的数据，中国学者发表的科学与工程论文2018年已经在全球领先。在科睿唯安发布的2020年“高被引科学家”中，中国内地上榜人数继续激增，入选科学家从2019年的636人次（占比10.2%）上升到今年的770人次（占比12.1%）。2019年，中国内地已取代英国成为第二大“高被引科学家”所在地区。2020年，中国内地仍位居第二。此外，也出现了一系列有代表性的创新成果和企业，包括高铁的综合创新，BAT、联想、华为、小米等国际化的高科技公司，以及吉利汽车、潍柴动力、三一重工等传统产业领域中有国际竞争力的公司。

取得这一系列成功的最主要原因是改革和开放形成了良性互动。国内改革满足了创新的内在需求，并为创新系统开放提供了更好的环境，从而促进了创新系统的进一步开放。同时，随着创新系统的不断开放，国外的经验为中国的改革提供了借鉴，国外创新主体的参与也推动了改革的深化，从而提出了新的改革需求和改革方向，使得中国的创新系统能够更快更好地融入全球创新体系当中。这样，国内改革与国际融合就形成了一个良性循环。改革为更好的国际融合创造了条件，更好的国际融合又提出新的改革方向和需求，使得过去40多年里中国在科技和创新领域取得了巨大的进步。

但是我们还得要承认，改革还有很多不足的地方。最突出的一点是，在原创性高水平研究方面，我们与美国差距很大。同时，中国产业创新的系统能力差距也是非常明显的，虽然拥有一批具有国际竞争力的企业，但是中国整体的国际创新能力还是远远不够，劳动生产率不高，在全球排名比较靠后，与我们总量排在前面形成对比。此外，在一些重要核心领域，中国存在严重的技术依赖。海关统计显示，近些年我国集成电路进口始终保持较高增幅，2014年至2018年的五年间，我国集成电路累计进口额达到1.24万亿美元，2018年集成电路贸易逆差突破2000亿美元关口。

《21世纪》：基础研究落后被认为是我国创新动力不足的重要原因，而落后的重要原因是我国基础研究体制机制的不健全。“十四五”规划建议提出，深入推进科技体制改革，完善国家科技治理体系，优化国家科技规划体系和运行机制，其中就包括加大研发投入，健全政府投入为主、社会多渠道投入机制，加大对基础前沿研究支持。你曾作为国际评估专家委员会成员参加了国家自然科学基金资助与管理绩效国际评估工作，对于中国基础研究体制机制问题有哪些思考？

薛澜：基础研究工作需要科学工作者长期稳定的知识积累、专心致志的全力投入，以及敢于冒险的探索精神。因此，世界各国无不对基础研究机构给予充分稳定的财政支持，以保证这些机构的正常运行，实现其使命定位。但是，中国自1985年科技体制改革以来，竞争性项目拨款逐步取代了财政保障拨款，成为中国从事基础研究机构的主要经费来源。虽然近年来情况有所改善，但大部分从事基础研究的公立研究机构的经常性财政拨款远远不足以支持其日常运转，更谈不上开展科研活动的开支。

现代基础研究工作需要多方面的资源支持与配合，正因为如此，许多国家对基础研究的支持都是通过专门的资助机构，对研究人才、设施、环境保障等提供综合支持。前些年中国的资助格局是政出多门。不同的政府部门设立了目标不同、种类繁多的各种与基础研究相关的资助项目。这种情况一方面给研究工作者带来了沉重的负担，很多研究者为了开展某一个领域的项目，不得不从多方面去争取不同类型的资助，以保证其研究工作能够正常进行。同时，这些项目都设立了开题、中期评审、后评估等各种管理环节，使得研究者疲于奔命、忙于应付，没有时间集中精力从事研究。通过近几年的改革，这种情况有所好转，但并没有从根本上解决问题。

科学研究工作需要大量的对知识和技能积累的前期投资，需要全身心的整体投入。因此，大学和科研机构的工资比较适合采用年薪制，为研究者潜心研究和教学提供基本保障。但是，中国大部分高校和科研机构都是按照事业单位模式管理，其工资长期以来处于很低的水平。很多研究者或教师必须通过应用类研究项目提成或兼课等方式来进一步提高自己的收入，也对基础性研究工作带来很大冲击，造成了巨大的人力资本浪费。

敏捷治理对创新有积极作用

《21世纪》：具有前瞻性、战略性的重大科技攻关是我国目前科技创新的瓶颈之一，尤其是“十四五”规划建议指出的人工智能、量子信息、集成电路、生命健康、脑科学、生物育种、空天科技、深地深海等前沿领域。你在多年前就提出了“第四次工业革命来临，中国创新应该做什么”，现在看来，这是否仍是摆在我们面前的紧迫问题？

薛澜：第四次工业革命从本质上说是由人工智能、生命科学、物联网、机器人等新兴技术带来的物理空间、网络空间和生物空间三者的融合。第四次工业革命在技术发展和扩散速度、对人类社会影响的深度和广度上，都是前三次工业革命远远不能相比的。

在第四次工业革命来临时，中国的创新取得了巨大的进展，但也面临很多的不足。在第四次工业革命的浪潮中，中国的科学研究需要在一些基础研究领域里进一步补短板。不管是制药、半导体设计还是特殊医药、化工材料等领域，我们的差距是巨大的。其次，学术界企业界之间的桥梁怎么更顺畅，这可能也是我们国家创新体系建设需要考虑的。

《21世纪》：第四次工业革命带来了很多新兴产业，比如人工智能、大数据、云计算等技术催生了互联网平台企业，也改造了一批传统产业，推动了经济和社会发展。但新兴产业的发展也带来了一些负面性，比如垄断与不正当竞争、数据收集使用管理、消费者权益保护等，从创新管理的角度来看，你认为应该如何进行监管治理？

薛澜：监管与创新过程之间的关系一直令学术界迷惑。政府监管究竟抑制还是促进创新，学者在不同国家和不同领域的实证研究中结论迥异。近年来，学者们看待监管对创新的作用更加积极。

世界经济论坛在2018年提出了敏捷治理（Agile Governance）的概念思考第四次工业革命中的政策制定问题。敏捷治理意味着是一套具有柔韧性、灵活性或适应性的行动或方法，是一种自适应、以人为本，以及具有包容性和可持续的决策过程，其概念旨在改变在第四次工业革命中政策的产生、审议、制定和实施的方式。

从政策过程角度看，走向敏捷治理具有三条优化路径：多目标间平衡、动态过程优化和工具灵活转化。

第一，走向敏捷治理要实现多目标的平衡。治理目标不是简单的效益最大化，而是多元与共赢，不能一味强调风险控制，也不片面追求效率，既要追求及时性，也要保障全面性。

第二，敏捷治理追求政策互动内生的制定方式。一方面，需要新兴产业主体参与、法律研究者参与，结合多方利益。另一方面，我们需要构建科学的大数据分析，从大数据中掌握事务发展的内在规律。

第三，敏捷治理的政策工具使用要秉承政策方向明、政策措施轻的逻辑。在制定具体规制政策时，政府应清楚进行规制的导向到底是什么，在试探性和指向性上具有明确特征。在具体实施过程中，采用助推式的政策逻辑，利用干预性不强的手段达到最佳的政策效果。

建设全球科技创新中心是重要路径

《21世纪》：目前的国际科技环境的变化给我国自主创新和科技发展带来了什么样的影响？

薛澜：近几年来，美国对中国科技发展开始采取较为系统的限制措施，针对性更强，范围不断扩大。美国通过出口限制、出口封锁、实体清单、技术转移清单等手段，对我国高科技企业进行制裁、对产业政策进行施压，对科研人才和学术交流进行限制。非常可惜的是，新冠肺炎疫情之后，中国面临的国际科技合作环境进一步恶化。

限制科技合作实际上是两败俱伤。其实，中美科技合作不但对两国经济社会发展，而且为人类知识创造起到了巨大推动作用。以中美合作论文为例，两国在生命科学和医学、人工智能、电子工程等领域均有较深入的科研合作。上海交通大学的史冬波老师做过分析，2018年美国在电子工程领域的论文，约30%是跟中国学者合作发表的，这些合作论文占中国在此领域的约10%。换句话说，中美合作在电子工程领域中对美国来讲可能更为重要。我认为中美两国应避免陷入针锋相对的恶性竞争。中国始终要坚持开放，加强国际科技合作，构建多元开放的科技创新生态，以及多元包容的人文环境。

《21世纪》：“十四五”规划建议提出，布局建设综合性国家科学中心和区域性创新高地，支持北京、上海、粤港澳大湾区形成国际科技创新中心。中央经济工作会议则指出，支持有条件的地方建设国际和区域科技创新中心。这是我国在国际科技创新竞争中作出的重要部署，以城市为主体的科技创新的路径是怎样的？

薛澜：当下全球社会面临着许多共同挑战，全球科技创新中心在应对这些挑战中发挥着不可替代的作用。全球科技创新中心是科学中心、创新高地和创新生态融合发展的全球城市，也是全球科技进步和创新发展的风向标和排头兵。今年9月，清华大学产业发展与环境治理中心和施普林格·自然组成联合团队，首次面向全球发布了《全球科技创新中心指数2020》，通过客观数据呈现出30个全球主要的科技创新中心城市（都市圈）在关键指标上的排名，展现城市参与经济全球化过程中的必要准备与核心竞争力，为公共政策制定者和实践者提供参照。

尽管科技创新难有定式，全球科技创新中心也各具特色，但深厚的科学积淀、卓越的技术创新能力仍然是影响城市在全球创新网络中位势的重要因素，而创新生态则是提升科技创新竞争力的重要源泉。北京、上海、粤港澳大湾区是我国创新资源最丰富的城市（都市圈），对于其他城市来说，科技创新也是它们由“高速发展阶段”向“高质量发展阶段”过渡的关键枢纽，对区域新旧动能转换具有重要的撬动作用。其中的关键，在于构筑一个相互依赖、相互制约、共荣共生的多元创新生态系统，助力城市重新审视区域特色资源、及时打造经济转型的新动能。

多元创新生态系统的核心驱动层，旨在构建“政、产、学、研、用”于一体的多元化创新共同体，主要包括新技术的创造者——高校和科研院所种群，新产品的生产者——企业种群，应用新产品和制造新需求的消费者——用户种群，以及与各类主体保持联系的支撑者——政府种群。

《21世纪》：“十四五”规划建议明确指出，把新发展理念贯穿发展全过程和各领域，构建新发展格局，切实转变发展方式，推动质量变革、效率变革、动力变革，实现更高质量、更有效率、更加公平、更可持续、更为安全的发展。改革进入深水区，应该怎样进行制度创新，不断推进国家治理体系和治理能力现代化？

薛澜：制度创新的内生动力一般有两个来源，一个是实践层面的问题导向，另一个是理论层面的顶层设计。

坚持问题导向推进制度创新，一方面，从小范围的自发探索开始，由点及面、以小见大，渐进试错、不断尝试和学习，及时总结实践中的好经验好做法，将成熟的经验和做法及时上升为制度、转化为法律，最终走向成功，这是中国制度创新的重要路径。

改革进入攻坚期和深水区，遇到的阻力越来越大，发展中的问题和发展起来后的问题、一般矛盾和深层次矛盾交织叠加、错综复杂，这就必然会碰到更深层次的体制机制问题，碰到更多牵一发而动全身的问题。制度创新是一个复杂的系统工程，确保各个子系统之间的协调互动越来越重要。在新时代推进国家治理体系和治理能力现代化，更加需要在战略思考的基础上进行顶层设计和总体规划。

新时代的制度创新，要继续坚持问题导向和目标导向相统一，既鼓励大胆试、大胆闯，又坚持实事求是、善作善成，确保改革开放行稳致远。

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