中国工业互联网发展的顶层设计和政策支撑体系是怎样的？

中国工业互联网发展的政策、路径及推进

——专访工业和信息化部信息技术发展司副司长王建伟

《卫星与网络》：自2017年11月国务院发布《关于深化“互联网+先进制造业”发展工业互联网的指导意见》以来，近几年，工业和信息化部密集出台了一系列鼓励、推动、指导我国工业互联网发展的政策，逐渐搭建了顶层设计框架，形成了相对完备的政策支撑体系。那么，中国工业互联网发展的顶层设计和政策支撑体系的架构思路是怎样的？勾划了怎样的发展路径？这一发展路径与当前欧美等工业互联网的发展路径有何异同？在全球工业互联网竞争中能否形成差异化优势？

王建伟：在回答这个问题之前，要阐明一个观点，那就是中国工业互联网的发展，需要充分发挥政府的引导和支持作用。这是政策架构的理论基础和基本出发点。

一是工业互联网具有战略性和前沿性，需要政府围绕创新链、产业链和价值链做好顶层布局，探索利用新型举国体制，高效汇聚各方资源，加大资金、人才等投入，引导产业各方协同攻关，形成重点突破、整体提升的发展格局。

二是工业互联网涉及大量公共性基础设施，包括网络改造与建设、标识解析体系建设、工业互联网平台建设、安全防护能力建设等，具有投入大、见效慢等特征，企业没有能力或没有意愿进行建设。而这些又是工业互联网持续发展的基础。因此，需要政府在技术创新和产业化推广的初期给予大力支持，快速突破产业化瓶颈。

三是工业互联网的融合创新特性突出，在孕育新模式新业态新产业的同时，也面临极高的风险和不确定性。这就需要加大融合创新发展的政策供给，努力打造宽松、有序的市场环境，既为新模式新业态发展留下足够空间，又使其发展有章可循。

当前，我国工业互联网顶层设计已基本完成，国家战略和技术体系设计持续推进。

从国家战略设计来看，我国目前已形成了较为完整的工业互联网顶层政策体系，为产业发展起到了重要指引作用。2015年7月，国务院出台了《关于积极推进“互联网+”行动的指导意见》，在该文件中第一次提出“研究工业互联网网络架构体系。”工业互联网成为我国开展“互联网+”、两化融合等行动的重要组成部分。2017年11月，国务院出台《深化“互联网+先进制造业”发展工业互联网的指导意见》，标志着发展工业互联网正式上升为国家战略。

从技术体系设计来看，我国工业互联网发展始终坚持“网络是基础，平台是核心，安全是保障”的总体原则和思路，围绕“5G+工业互联网”“工业互联网平台体系”“工业互联网APP”“工业互联网安全”“工业互联网数据中心建设”“工业互联网产业生态”和“工业互联网在各行业的应用及拓展”等重点领域展开。2018年后，国家层面密集出台与工业互联网高度相关的技术产业政策，在技术短板、发展路线、标准建设等方面均有相关描述。值得注意的是，在这些政策中，大部分都确立了明确的发展目标和完成时间表，对推动工业互联网的概念普及和落地实施起到重要指引作用。

总的来说，从这几年工业互联网政策来看，利用工业互联网重构未来工业生产体系具有我国制度优势下的统筹规划特点。我国工业互联网发展的顶层设计和政策支撑体系架构具体分为三大思路：

一是突出目标导向。采取从上至下的方式，从国家战略性引领到产业发展指导，从整体统筹到局部突破，同时随着产业发展不断完善丰富。

二是聚焦精准发力。通过试点示范，稳步推进，从试点走向更深更广地应用。2017年以来，工业和信息化部先后公布了三批工业互联网试点示范项目名单，覆盖了全国近30个省（自治区、直辖市）以及大部分的工业行业门类。

三是强化协同联动。通过各地区的积极响应，形成地方与中央上下联动、“全国一盘棋”的发展格局。目前，全国重点省份和地区均在结合本地产业特色制定差异化的工业互联网发展政策，并利用多元化的政策工具支持产业应用发展，区域错位发展体系初步构建。

从具体的实施路径来说，在我国工业互联网发展与探索过程中，逐步形成了三大路径：一是局部改造路径。工业企业的智能化改造，主要侧重工程内部，将设备、系统等连接加强数据采集，以实现企业提质增效等需求。二是系统建设路径。工业企业、ICT企业等依托原有能力，结合工业互联网发展需求发展工业互联网平台。三是协同发展路径。在工业互联网理念引导下加强工业与产品、企业上下游和用户的协作，推动工厂系统和产品、企业上下游和用户互联，提升企业间信息交互与服务协作能力。

工业互联网作为全球性新兴事物，世界主流制造强国对其均有布局，产业基础与技术优势决定了各自不同的发展路径。美国于2012年启动了AMP战略，并以工业物联与数据分析为发展重点，打造工业互联网发展基础，大力发展工业领域的智能业务，即凭借信息技术领先优势，以互联网主导制造业。德国则强调ICT技术与工业本身的结合，凭借工业设备及控制硬件方面的深厚累积，通过工业4.0平台来推广产业发展，主要目标是实现制造模式变革。日本强调工业价值链智造水平，以数字化技术构建智能社会，着重机器人应用和工业本身高质量的发展。

我国发展工业互联网的优势主要包括四个方面：一是工业门类齐全；二是拥有强大的网络和制造发展环境；三是市场需求充足；四是我国在工业领域具备庞大的人才储备。同时我国工业互联网也存在关键核心技术缺乏、跨行业构建平台能力不足、标准化体系不完善、制造支撑产业薄弱、工业数据采集和分析能力不足、开源社区和工业APP开发队伍建设滞后、信息安全领域薄弱环节较多等劣势和短板。作为产业升级换代的核心抓手，不同的工业化、信息化起点和进阶路径，决定了中国工业互联网的发展必然不同于欧美日模式。

中国工业互联网如何扬长补短，IT端、OT端和CT端如何尽快形成合力，发挥协同创新优势，走出具有中国特色的演进路径，真正成为中国制造业关键赋能者，是我们需要认真思考的问题。

《卫星与网络》:2018年5月，工业和信息化部推出《工业互联网发展行动计划（2018—2020）》,提出了具体的发展目标。2018-2020年作为我国工业互联网的三年起步阶段，这一行动计划是否完成了由概念普及到实践推进的发展过程？今年推出的《工业互联网创新发展行动计划（2021-2023年）》，主要目标是什么？是否意味着中国工业互联网进入一个新的发展阶段？如何解读在第二个行动计划标题中增加的“创新”一词？

王建伟：过去三年是工业互联网起步发展的重要时期，《工业互联网发展行动计划（2018-2020年）》实施以来，在“网络是基础，平台是核心，安全是保障”的指导思想下，发布了十余项落地性文件，不断完善政策体系，有效实施工业互联网创新发展工程，打造了一批高水平的公共服务平台，培育了一批龙头企业和解决方案供应商。网络基础、平台中枢、数据要素、安全保障等取得阶段性突破，工业互联网新型基础设施不断夯实，新模式新业态创新活跃，产业生态不断壮大，各地方、产业各界共识不断凝聚，积极性不断提升，为下一步发展打下坚实基础，我国工业互联网呈现蓬勃发展态势，起步期的行动计划圆满完成。

未来三年将是我国工业互联网快速成长期，也是从概念普及进入实践推进的关键时期，《工业互联网创新发展行动计划（2021-2023年）》的发布，正是对这一关键期我国工业互联网创新发展作出的规划，代表我国工业互联网事业在新的高度上，进入了新的阶段，开启了新的征程。

《工业互联网创新发展行动计划（2021-2023年）》，结合当前产业发展实际和技术产业演进趋势，确立了未来三年我国工业互联网发展目标。即到2023年，新型基础设施进一步完善，融合应用成效进一步彰显，技术创新能力进一步提升，产业发展生态进一步健全，安全保障能力进一步增强。工业互联网新型基础设施建设量质并进，新模式、新业态大范围推广，产业综合实力显著提升。

***总书记在致2019工业互联网全球峰会的贺信中强调，要“持续提升工业互联网创新能力，推动工业化与信息化在更广范围、更深程度、更高水平上实现融合发展”，这为工业互联网赋能制造业数字化转型升级指明了方向和路径。《工业互联网创新发展行动计划（2021-2023年）》充分体现了***总书记的指示精神。

从更广范围上看，《工业互联网创新发展行动计划（2021-2023年）》基于十一项重大行动，全面深入地对我国工业互联网创新发展进行了部署。相比《工业互联网发展行动计划（2018-2020年）》，新的行动计划增加了“数据汇聚赋能行动”“技术能力提升行动”“产业协同发展行动”等内容，不仅是对工业互联网各领域更全面的覆盖，更凸显了数据等要素的重要意义。依托十一项重大行动，2023年我国工业互联网基础设施将基本覆盖各区域、各行业；智能化制造、网络化协同、个性化定制、服务化延伸、数字化管理等新模式新业态广泛普及；基本建成覆盖全网、多方联动、运行高效的工业互联网安全技术监测服务体系。

从更深程度上看，当前我国工业互联网创新发展已经到了新的阶段，《工业互联网创新发展行动计划（2021-2023年）》的出台，体现了我国对于工业互联网基础创新能力等更深层次问题重视程度的加深。根据行动计划，未来三年，我国将在网络、标识、平台、安全等领域一批关键技术实现产业化突破；工业芯片、工业软件、工业控制系统等供给能力明显增强；基本建立统一、融合、开放的工业互联网标准体系，关键领域标准研制取得突破。上述基础创新能力的突破，将在更深程度支撑我国工业互联网创新发展，为新技术、新业态、新模式的落地生根提供肥沃土壤。

从更高水平上看，《工业互联网创新发展行动计划（2021-2023年）》的出台，体现了我国工业互联网将实现更高水平发展。从行动目标看，新的行动计划的目标从原先的“初步建成工业互联网基础设施和产业体系”转变为“工业互联网新型基础设施建设量质并进，新模式、新业态大范围推广，产业综合实力显著提升”。

从行动内容看，将推动我国工业互联网由产业本身到各行业应用赋能的全方位提升，包括培育产业龙头，形成1~2家具有国际影响力的龙头企业；面向垂直细分行业，形成100个左右新模式应用试点示范，形成一批可复制可推广的典型模式和应用场景；培育国家级工业互联网产业示范基地，促进产业链供应链现代化水平提升等。

可以说，本次行动计划的出台和实施，将全面推动我国工业互联网事业到达一个全新的高度。

如何解读第二个三年行动计划标题中增加的“创新”一词？一言以蔽之，就是要在新技术、新业态、新模式上力求创新，取得突破。通过新技术赋能，拓展创新发展新空间；通过新业态引领，推动应用领域向纵深推进；通过新模式培育，将产业末梢延伸到服务领域。

《卫星与网络》：当前，“落地难”是工业互联网发展中面临的最大问题之一，很大程度上造成了“自上而下”力度很大，“自下而上”却动力不足的矛盾。您认为，出现这一问题的原因有哪些？如何在政策层面采取有力措施破解这一难局？

王建伟：中国工业互联网已经取得阶段性成效，发展态势很好，但总体仍处于发展的初期阶段，诸多技术痛点亟待攻克，产业信息化水平不均、产业边界及分工尚未明晰，商业模式创新等挑战依然突出，这些挑战使中国工业互联网发展势必成为一场“持久战”。这是工业互联网发展出现“落地难”问题的根源。

目前，中央和地方政府对工业互联网建设有很强的紧迫感，从两化融合、到数字化转型、到智能制造，再到工业互联网，出台了不少政策举措，投入了很多资源。但在实际推进中，的确也存在自下而上“动力不足”的问题。造成这一问题的原因大致有几个方面：

一是盈利模式不明朗。一个产业的发展，除了政策的大力推动，市场需求才是长远持续发展的最终驱动力。工业互联网的商业模式，必然建立在以应用需求为导向，能够为用户创造价值的基础上。目前尚未探索出可行的市场化商业模式，尚未形成有经济效益的良性成长模式，企业的投资回报率难以明确。

二是不少中小企业生产设备数字化基础薄弱，升级改造难度大、成本高，且普遍存在资金缺乏、持续经营能力偏弱等问题，制约了中小企业升级改造的推进。

三是企业的上云意愿不足。目前仍有大量企业对上云存在顾虑。由于工业互联网还处于早期的发展阶段，系统化和场景化的规模应用还没有形成，企业想要利用它建设数字化场景也同样处于探索阶段。有分析报告指出，约有50%的制造企业无法评估工业互联网为企业创造的价值。

四是市场供给与需求不匹配，通用性行业平台纵深程度有限，聚焦具体行业的行业类平台、场景类平台发展不足。

五是相关技术依旧处于早期发展阶段，包括人工智能、大数据分析、5G网络技术等，这些技术在工业领域的应用的积累还是比较薄弱的。

六是工业互联网所需的创新人才比较匮乏。工业互联网的落地需要拥有多种技能的综合型人才团队，除了传统的制造业人才以外，还需要掌握工业互联网技术的人才，人工智能和大数据分析的人才，工业应用开发运维的人才等等。

下一步，应在政策层面持续发力、久久为功，打好中国工业互联网发展这场“持久战”，重点开展以下工作：

一是要加大工业互联网融合创新发展的政策供给，特别是加快数据流转、网络信息安全等相关法规制度的制定，努力打造宽松、有序的市场环境，为新模式新业态发展留下足够空间。同时聚焦工业互联网发展重点和短板，提升政策的精准性和可及性，确保政策效应充分发挥。

二是要鼓励、引导、支持产业和企业进行工业互联网的建设和推广，特别是投资，要鼓励企业成为工业互联网的投资主体。

三是要鼓励各级政府提供一定的产业引导基金，推广工业互联网的试点项目。

四是要解决好工业互联网发展的机制问题，帮助企业和行业解决工业互联网发展过程中面临的系统性制约因素，给企业的工业互联网发展打好政策环境与基础设施方面的基础。《工业互联网创新发展行动计划（2021-2023年）》中就明确提出了五方面、11项重点行动和10大重点工程，着力解决工业互联网发展中的深层次难点、痛点问题。

需要特别指出的是，应该给市场更多的耐心和空间，让拥有不同资源禀赋、技术沉淀和创新路径的市场主体更多发挥自身能动性，这才是解决“落地难”的根本途径。

《卫星与网络》：到2021年两会，“工业互联网”已经连续第四次写入政府工作报告中，对此，您有何解读？

王建伟：2018年，“发展工业互联网平台”首次写入政府工作报告。2019年，政府工作报告中明确提出“打造工业互联网平台，拓展’智能+'为制造业转型升级赋能”。2020年，政府工作报告中提出“发展工业互联网，推进智能制造”。2021年，政府工作报告中提出，“发展工业互联网，搭建更多共性技术研发平台，提升中小微企业创新能力和专业化水平。”工业互联网连续四年写入政府工作报告，充分显示了国家层面对工业互联网助力制造业高质量发展的重视程度，也说明工业互联网发展的线路规划越来越明晰，正由概念框架走向落地实践阶段。

从今年政府工作报告对工业互联网的表述中，有两个关键词值得关注：

一是中小微企业。这说明，中小微企业数字化转型是制造业数字化转型的主战场，是促进产业基础高级化的关键，在加大龙头企业集成创新的同时，中小微企业的应用普及至关重要。

二是共性技术研发平台。搭建更多共性技术研发平台，即打造出在多个领域内普适的、对产业发展起到根基作用的基础技术，突出通用性、关联性和系统性的特点，切实降低中小企业在创新发展上所需要的资金、时间、试错成本，进而为创新链和产业链相互促进奠定基础。

总的来说，对比四年来《政年府工作报告》中涉及工业互联网的内容，“为制造业转型升级赋能”的核心思想没有改变，关注重点从“工业互联网平台”拓展到了“工业互联网”全领域，再到着重点出工业互联网提升中小微企业创新能力和专业化水平的应用价值。提法越来越更清晰、落点越来越精准，旨在从根本上激发创新主体的积极性，让市场的创造性、自发性持续性地释放，同时也意味着工业互联网有着更加广泛的应用空间和发展机遇。

《卫星与网络》：对于严重制约工业互联网自主发展的软硬件国产化问题，特别是安全机制问题，有哪些政策和解决方案？

王建伟：目前，我国工业互联网发展存在核心技术自主研发能力不足、对夕卜依赖性较高等问题，极大的制约了工业互联网的健康发展。下一步，应重点开展以下工作，提升产业发展支撑保障能力：一是要培育一批工业互联网系统解决方案龙头企业。二是要以行业应用为导向加快新技术联合攻关和成果转化。三是要鼓励高校科研机构和企业等主体，加强工业互联网基础理论研究，提升原始创新水平，使各类主体和各类创新要素协同发挥作用。

网络安全是制约我国工业互联网应用的最大隐患。针对构建网络安全体系这一问题，工业和信息化部等十部门发布了《加强工业互联网安全工作的指导意见》，从政策层面给出了具体的指示、指引和要求。具体来说，一是要加强基础性、通用性、前瞻性技术创新，积极利用人工智能、大数据等技术赋能网络安全。

二是要充分发挥企业主体作用，激发创新活力，推广创新应用，构建多领域、多层次网络安全技术创新体系。以汽车、电子信息、航空航天、能源等重点领域为示范试点，加强应用落地和推广。

三是要在制度机制方面建立起监督检查、信息共享和通报、应急处置等工业互联网安全管理制度。四是要建立国家工业互联网安全技术保障平台、基础资源库和安全测试验证环境。

《卫星与网络》:对于发展工业互联网所需要的研发资金、试点工作资金以及产业改造资金，将采取什么样的筹措和投入方式？具体的政策是如何制定的？

王建伟：当前，工业和信息化部通过财政专项支出、地方支持、企业投入、市场运营等方式持续汇聚各类产业金融资源，有效支撑工业互联网体系建设。一是做好财政支持，吸引社会资本参与。

2020年持续实施好创新发展工程，重点做好项目资金投入督查工作，带动更多社会资本参与工业互联网发展。截止目前，在平台方向已累计支持建设101个项目，中央财政资金投入约8.12亿元，带动社会投资近84亿元。

二是聚焦集群发展，引导加大支持力度。推动粤港澳地区、成渝地区、山东省建设工业互联网示范区，鼓励更多有条件的地方加大税收、租金、专项等支持力度，加快打造平台发展高地。

三是强化示范引领，激发大企业投资活力。遴选15家跨行业跨领域工业互联网平台，推动企业持续加大资金投入，加快打造各行业领域平台建设示范标杆，支撑构建新型制造模式和服务体系。

四是深化行业应用，培育市场运营机制。面向新技术、新模式、解决方案、安全生产等领域持续遴选平台创新应用试点示范项目，通过中国工业互联网大赛等方式吸引风投、基金等机构参与，培育一批可快速商业化的优秀解决方案，加快技术成果转化和市场化运营，增强工业互联网发展“造血”能力。

下一步，将围绕平台建设、数据赋能、行业应用、模式创新、生态构建等方向优化工业互联网发展环境，加快完善工业互联网发展体系，为加速制造业数字化转型、打造经济发展新动能提供支撑。

一是提升平台供给质量。加强平台设备接入、知识沉淀、应用开发等支持能力，深化“平台+5G”“平台+人工智能,，“平台+区块链,，等新一代信息技术融合应用，支持建设云仿真、数字孪生、数据加工、故障预测与健康管理（PHM）等技术专业型平台，强化平台体系技术支撑能力。

二是强化数据赋能作用。推动工业互联网大数据中心建设，持续提升国家中心的数据汇聚、分析、应用能力，推进区域分中心和行业分中心建设，加快工业互联网数据权属确定、价值评估、资源交换、效益共享等机制研究。

三是深化平台应用水平。面向原材料、装备、消费品、电子信息、能源、医疗医药、建筑等重点行业及产业集聚区，支持建设50家行业和区域特色平台。深化“工业互联网+安全生产”，推动平台向石化、化工、冶金、矿山等重点行业纵深发展，提升工业企业安全生产水平。

四是加快模式业态创新。加快发展基于平台的智能化制造、网络化协同、个性化定制、服务化延伸、数字化管理等新模式。到2023年，形成100个左右新模式应用试点示范，重点企业生产效率提高20%以上。

五是打造产业发展生态。加快长三角国家工业互联网示范区建设，鼓励各地结合区域特色和产业优势，打造一批协同效应显著、辐射带动能力强的示范区。面向区域产业特色，建设一批工业互联网平台应用推广中心，广泛汇聚政产学研用各方资源，构建互利共赢、协同创新的良好生态。

《卫星与网络》：目前一部分企业发展的工业互联网，只适用于自身企业。虽然取得了一定成效，但很难做到“双跨”，甚至很难推广到同类企业。这样是否容易造成各自为战、重复建设，可以采取什么措施来解决。

王建伟：目前，工业和信息化部坚持“建平台”和“用平台”双轮驱动，形成“以建优用、以用促建”的良好格局，助力工业互联网产业持续快速健康发展。

一方面，构建“综合型+特色型+专业型”多层次工业互联网平台发展体系，满足不同企业的特色化需求，为加快打造基于工业互联网平台的制造业发展新格局提供支撑。

一是滚动遴选跨行业跨领域综合型工业互联网平台。强化平台跟踪评价与推广服务，建立动态评价机制，按照动态调整与稳步扩容的原则，逐步打造3~5个具有国际影响力的工业互联网平台，加快工业资源要素集聚，提升制造资源配置效率，加速生产方式和产业形态创新变革。

二是建设面向重点行业和区域的特色型工业互联网平台。推动行业知识经验在平台沉淀集聚，推动平台在“块状经济”产业集聚区落地，深化工业数据、技术、工具、资金、人才等资源要素的平台化汇聚、数字化管理和在线化开放，进一步赋能行业和区域发展。

三是发展面向特定技术领域的专业型工业互联网平台。将解决企业数字化转型痛点作为出发点和落脚点，以打造解决方案为突破口，推动刖沿技术与工业机理模型融合创新，支撑构建新型制造体系，优化和变革企业生产方式、组织形式和商业模式。

另一方面，坚持“点-线-面”推进工业互联网平台应用，进一步加强工业互联网平台间互联互通能力，助力企业提升平台发展合力，深化行业应用，构筑协同发展生态。

一是抓共享协同，推动工业互联网平台互联互通。通过企业主导、市场选择等方式，加快制定平台间数据迁移标准，探索工业机理模型、微服务、工业APP的跨平台部署和调用机制，实现平台间的数据互通、能力协同与服务共享，开展工业数据流转、业务资源管理、产业运行监测等服务。

二是抓应用推广，开展工业互联网平台赋能深度行活动。组织开展试点示范，围绕示范标杆、行业推广、区域普及提升平台“点-线-面”应用水平，着力强化平台改造提升传统产业、带动发展先进制造业能力。建立平台服务能力目录，对接重点地方、重点行业需求，组织专题报告会、企业诊断咨询、展览体验等活动，加快平台推广普及。

三是抓生态构建，优化工业互联网平台发展环境。深化产融结合，推动科技成果转化，加强工业互联网企业和金融机构对接合作，打通产业链、科技链和金融链。打造工业互联网人才实训基地，加快“新工科”建设，开展多层次人才培训。充分发挥行业组织、产业联盟等机构的桥梁纽带作用，汇聚龙头企业、技术服务商、高等院校等各方力量，加快打造产学研用多方联动的良好生态。

原文标题：中国工业互联网发展的政策、路径及推进 ——专访工业和信息化部信息技术发展司副司长王建伟

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责任编辑：haq